II SA/Sz 629/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SKO.4110.630.2025, SKO.4110.595.2025 w przedmiocie ustalenia świadczenia nienależnie pobranego i odmowy jego umorzenia oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 16 czerwca 2025 r., nr SKO.4110.630.2025, SKO.4110.595.2025, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s."), uchylono decyzję Burmistrza S. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 12 lutego 2025 r., nr DŚPS.4702.438.2018.KTA.936-25 i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji jak i z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza z 17 lipca 2018 r., nr DŚPSII.4702.438.2018.ASm/3319-18, E. Z. została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego na cele bytowe (koszty leczenia stomatologicznego, żywność, wydatki mieszkaniowe) w wysokości 400,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W wyniku wznowienia postępowania decyzją Burmistrza z 6 kwietnia 2023 r., nr DŚPS.4702.438.2018.WC/1366-23, uchylono w całości powyższą decyzję z 17 lipca 2018 r. i odmówiono przyznania zasiłku celowego na cele bytowe w wysokości 400,00 zł miesięcznie na okres od na okres od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Decyzja ta jest prawomocna. W związku z powyższym decyzją z 23 maja 2024 r., nr DŚPS.4702.438.2018.IN/2240-24, Burmistrz ustalił świadczenie nienależnie pobrane w postaci zasiłku celowego na cele bytowe za okres od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w wysokości po 400,00 zł miesięcznie, łącznie 2 400 zł. Odwołanie od tej decyzji złożył E. Z., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z 8 października 2024 r., nr SKO.4110.1318.2024, uchyliło powyższą decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz rozpatrzeniu wniosku E. Z. z 4 czerwca 2024 r., decyzją z 12 lutego 2025 r., nr DŚPS.4702.438.2018.KTA.936-25 Burmistrz: 1. ustalił świadczenie nienależnie pobrane w postaci zasiłku celowego na cele bytowe (koszty leczenia stomatologicznego, żywność, wydatki mieszkaniowe) za okres od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości po 400,00 zł miesięcznie, co łącznie stanowi kwotę 2400 zł. 2. na wniosek strony z 12 czerwca 2024 r. odmówił umorzenia świadczenia nienależnie pobranego wymienionego w pkt 1. 3. na wniosek pracownika socjalnego odroczył o 6 miesięcy termin spłaty świadczenia nienależnie pobranego w wysokości 2 400 zł, licząc od miesiąca następnego po dacie uprawomocnienia się decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania E. Z. opisaną powyżej decyzją z 16 czerwca 2025 r., nr SKO.4110.630.2025, SKO.4110.595.2025, Kolegium uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. i wyjaśniło, że po uprzednim ostatecznym i prawomocnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek celowy i odmowie przyznania tego zasiłku z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego organ I instancji uznał kwotę zasiłku celowego w łącznej wysokości 2 400,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane. Niesprzecznie bowiem E. Z. w postępowaniu zmierzającym do przyznania zasiłku nie ujawnił stanu faktycznego dotyczącego swojej sytuacji dochodowej i majątkowej, a następnie nie poinformował o zmianach w tym zakresie, przez co organ przyznając świadczenie nie miał wiedzy, że uzyskuje on dochód w postaci renty z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, posiada gospodarstwo rolne oraz zajęcie komornicze z tytułu alimentów. W sprawie zaistniała więc okoliczność uzyskania świadczenia pieniężnego na podstawie nieprawdziwych informacji, co wyczerpuje definicję świadczenia nienależnie pobranego z art. 6 pkt 16 u.p.s., które na podstawie art. 98 oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. podlega zwrotowi. Kolegium wskazało, że wbrew argumentacji odwołania, dla ustalenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy u.p.s., prawnie nieistotne jest, czy strona celowo podała nieprawdziwe informacje bądź świadomie je zataiła. Kolegium podtrzymało w tym zakresie w całości swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, podzielając linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że z definicji zawartej w art. 6 pkt 16 u.p.s. nie można wyinterpretować przesłanki "zawinienia" czy też "świadomości" beneficjenta. Wykładnia sformułowania "nieprawdziwe informacje" wskazuje na jego obiektywny charakter - "nieprawdziwą informacją" jest informacja niezgodna ze stanem faktycznym. W przedmiotowej sprawie strona podała organowi na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy, że nie posiada własnego źródła dochodu oraz nieruchomości innych poza lokalem mieszkalnym. Przesłanka przedstawienia nieprawdziwych informacji zatem w przedmiotowej sprawie zaistniała. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw by w postępowaniu zmierzającym do ustalenia świadczenia nienależnie pobranego ponownie badać wysokość dochodu uprawniającego stronę do świadczeń z pomocy społecznej w datach ich przyznania i otrzymania. Analiza dochodu strony została przeprowadzona w decyzji organu wydanej w wyniku wznowienia postępowania, a decyzja ta funkcjonuje w obrocie jako ostateczna i prawomocna, i jako taka jest w przedmiotowej sprawie wiążąca. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego Kolegium wskazało, że z treści art. 107 ust. 4a u.p.s. nie wynika by sama tylko odmowa wywiadu skutkowała negatywnymi konsekwencjami w postaci uznania świadczenia za nienależnie pobrane i żądania jego zwrotu bez możliwości przeprowadzenia analizy okoliczności wpływających na zasadność odstąpienia od żądania zwrotu należności. Wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia nie musi, ale może być poprzedzone oceną sytuacji zobowiązanego dokonaną na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przypadku niewyrażenia zgody na aktualizację wywiadu, bądź braku współpracy z organem (jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji organu w sprawie świadczeń nienależnie pobranych) ewentualną konsekwencją negatywną dla strony jest brak możliwości ustalenia przez organ najbardziej aktualnej sytuacji strony, co w efekcie może przełożyć się na stwierdzenie braku podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Ponieważ w odwołaniu od decyzji strona postawiła organowi zarzut w tym przedmiocie, co jednocześnie oznacza, że chciała poddać się wywiadowi, zgodnie z sugestią Kolegium zawartą w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, a także powołała się w odwołaniu na wywiad z dnia 4 marca 2025 r., przeprowadzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien uwzględnić te okoliczności w ponownym postępowaniu, bowiem pozwoli to organowi na wydanie rozstrzygnięcia adekwatnego do aktualnej sytuacji strony. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że przeprowadzenie wywiadu, bądź uwzględnienie najbardziej aktualnej sytuacji strony, ma w szczególności znaczenie w przypadku wydania przez organ decyzji negatywnej dla strony, tj. bez zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności. Według organ odwoławczego, organ I instancji nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z 8 października 2024 r., nr SKO.4110.1318.2024, w której to Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że wniosek strony o "umorzenie" postępowania, złożony w toku postępowania, mógł stanowić wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, co obligowało organ I instancji do oceny w jednym postępowaniu - tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego i terminu jego zwrotu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek osoby, która pobrała świadczenia nienależnie. Wniosek swój strona sprecyzowała następnie pismem z 12 czerwca 2024 r., w którym wyraźnie wskazała, że domaga się odstąpienia od żądania zwrotu środków finansowych, a słowo "umorzenie" w pierwotnym wniosku wpisała omyłkowo. Kolegium wyjaśniło w związku z tym, że art. 104 ust. 4 u.p.s. przewiduje różne formy ulg w spłacie należności takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. Jedynie ulga polegająca na odstąpieniu od żądania zwrotu, polegająca na rezygnacji z domagania się zwrotu należności, jest możliwa do ewentualnego zastosowania w decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Pozostałe formy ulgi, w tym umorzenie czy odroczenie terminu płatności, mogą być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia na wniosek strony lub pracownika socjalnego w odrębnym postępowaniu dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji określającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych oraz termin ich zwrotu. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że kwestie te zostały szczegółowo omówione w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przedwcześnie rozstrzygnął w przedmiocie odmowy umorzenia należności i odroczenia spłaty świadczenia, bowiem decyzja ustalająca świadczenia nienależnie pobrane nie była ostateczna. W tym zakresie odwołanie Kolegium uznało za zasadne. Dodatkowo, skutkiem powiązania terminu zwrotu świadczenia z przedwczesnym odroczeniem terminu płatności jest też w istocie nieustalenie terminu zwrotu świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z jego wytycznymi organ I instancji powinien rozpoznać wniosek strony nie jako wniosek o umorzenie świadczeń, a jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu. Kwestia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., a więc czy zachodzi przypadek szczególny, a żądanie zwrotu świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, powinna więc być badana w postępowaniu w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych pod kątem możliwości udzielenia ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności. Sprawa w tym zakresie, tj. odnoszącym się do wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, nie była natomiast przedmiotem postępowania organu I instancji, co ma taki skutek, że Kolegium nie może rozstrzygnąć merytorycznie w przedmiocie uprzednio nierozstrzygniętym i niepoddanym ocenie przez organ I instancji. Kolegium dostrzegło, że organ I instancji ocenił sytuację strony pod kątem istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, lecz oceny tej nie odniósł do ulgi polegającej na odstąpieniu od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, a przedwcześnie rozstrzygnął w zakresie umorzenia świadczenia (pomimo braku wniosku w tym zakresie) i odroczenia terminu płatności, przez co również nie ustalił prawidłowo terminu zwrotu należności. Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego względu Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., wskazując, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić stanowisko Kolegium, w tym rozpoznać sprawę w zakresie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu należności na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Końcowo, rozpatrując złożone w odwołaniu od decyzji tzw. niesamoistne zażalenie na postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wyłączenia pracownika MOPS w S., Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium nie dopatrzyło się, by objęty wnioskiem o wyłączenie pracownik działał stronniczo lub podejmował czynności cechujące się złą wolą lub działaniem na niekorzyść strony. Za takie nie mogą być uznane czynności zmierzające do opartego na przepisach prawa wyjaśnienia czy zakończenia sprawy administracyjnej. O braku bezstronności pracownika organu nie świadczy też odmienna od strony ocena przez tego pracownika okoliczności istotnych dla sprawy lub niezgodne z oczekiwaniami strony załatwienie sprawy, bądź nierealizowanie wszystkich żądań strony zgodnie z jej wolą. W ocenie Kolegium, zarzuty dotyczące pracownika mają charakter wyłącznie subiektywny oraz świadczą o negatywnym stosunku strony do pracowników organu, czemu strona wielokrotnie dawała i daje wyraz w pismach procesowych, w tym również w złożonym odwołaniu, co nie może zasługiwać na aprobatę. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od powyższej decyzji Kolegium, zaskarżając ją w całości, złożył E. Z.. Zdaniem skarżącego, Kolegium w sposób niewszechstronny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oceniło materiał dowodowy zebrany w sprawie, dokonało nieprawidłowej oceny działań pracowników MOPS w S. błędnie uznając, że zarzuty skarżącego mają charakter subiektywny. Brak bezstronności pracowników organu I instancji przekłada się na to i inne postępowania toczące się przed organem. Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z 16 czerwca 2025 r., nr SKO.4110.630.2025, SKO.4110.595.2025, uchylająca w całości decyzję Burmistrza z 12 lutego 2025 r., nr DŚPS.4702.438.2018.KTA.936-25 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez Kolegium był brak wyjaśnienia kwestii odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Trafne jest przy tym stanowisko Kolegium, że jedynie ulga polegająca na odstąpieniu od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (sprowadzająca się do rezygnacji z domagania się zwrotu należności) jest możliwa do zastosowania w decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Wszczynając z urzędu postępowanie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego organ właściwy do wydania decyzji obowiązany jest ocenić na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ powinno zatem obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że określone świadczenia zostały pobrane nienależne i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W przypadku złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu pobranego świadczenia, co według Kolegium miało miejsce w przedmiotowej sprawie, na organie ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego i zawarcia w decyzji wyczerpującej oceny w zakresie art. 104 ust. 4 u.p.s. Sprawa w tym zakresie nie była natomiast w ogóle przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia organu I instancji. Nierozważnie tej kwestii przez organ I instancji skutkuje stwierdzeniem, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w znacznej części, a uchybienia tego nie może sanować organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Słuszne jest również stanowisko Kolegium, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia jak i odroczenia terminu płatności było przedwczesne i niedopuszczalne łącznie z rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. Ulgi te mogą być bowiem przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji określającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych oraz termin ich zwrotu. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie ustalił i nie odniósł się do istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach, zgodnie z art. 15 k.p.a. Zarzuty podniesione w sprzeciwie nie mogły odnieść skutku, bowiem jak wyjaśniono powyżej ocena sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu nie odnosi się do meritum sprawy, a tego czy zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.