II SA/Sz 630/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka (spr.) Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II s t w i e r d z a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, po rozpoznaniu odwołania E. i Z. L. od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...]r., nr [...], odmawiającej ww. nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Gminy odmówił odwołującym się nabycia z mocy prawa własności ww. nieruchomości albowiem, w jego ocenie, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, warunkujące wydanie pozytywnej decyzji. W toku postępowania ustalono bowiem, że przedmiotowa nieruchomość: - została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego - Repertorium [...]z dnia [...]r. J. i T. W., w celu wybudowania domu mieszkalnego jednorodzinnego; - była w dniu [...]r. oraz w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 24 października 2001 r., w użytkowaniu wieczystym ww. osób fizycznych; - została następnie, przez wskazanych użytkowników wieczystych, zabudowana budynkiem mieszkalnym na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...]r., a oddanie budynku do użytku nastąpiło w [...]r.; - aktualnie jest własnością Gminy w użytkowaniu wieczystym Z. i E. L., którzy nabyli prawo do tej nieruchomości na podstawie ww. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i są następcami prawnymi J. i T. W. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że o fakcie czy określony obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, odpowiada warunkom jakie, w myśl obowiązujących przepisów prawnych, spełniać winien obiekt przeznaczony na cele mieszkalne, decyduje właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane). W rozpatrywanej sprawie organ ten wydał dokument o oddaniu przedmiotowego budynku mieszkalnego do użytkowania dopiero w [...]r., a zatem, nieruchomość ta w dacie początkowej wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, tj. w dniu 26 maja 1990 r., nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Z tego też względu, organ pierwszej instancji wydał, wskazaną powyżej, decyzję odmowną. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji ostatecznej wskazano, że od rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy skarżący wnieśli odwołanie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołujących się, organ pierwszej instancji naruszył art. 77 Kpa, ponieważ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 Kpa, gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało faktów, a jedynie domniemania. Dalej odwołujący się wskazali, że spełnione zostały wszystkie warunki, wymienione w ustawie z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, do nabycia przedmiotowej nieruchomości, a zatem decyzja odmawiająca im tego prawa jest całkowicie nieuzasadniona. Ich zdaniem, fakt zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe, może być całkowicie niezależny od otrzymania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest to bowiem formalność wymagana przez prawo budowlane, która może jedynie nastąpić po fakcie wybudowania budynku, lecz niekonieczne natychmiast po zakończeniu budowy. Na dowód tego odwołujący się przedstawili oświadczenia sąsiadów poprzedniego właściciela, którzy poświadczyli fakt zamieszkiwania w tym budynku już w [...] r. oraz zaświadczenie Dyrektora Szkoły Podstawowej, potwierdzające adres zamieszkania dzieci byłego właściciela. Fakt wybudowania budynku potwierdza także, według nich, protokół kontroli urządzeń elektrycznych z [...]r., protokół próby szczelności instalacji gazowej z [...] r., jak również pismo byłego właściciela J. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając przedmiotowe odwołanie stanęło na stanowisku, że z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości osoby wynika, że o nabycie prawa własności w trybie przedmiotowej ustawy może ubiegać się jedynie taka osoba fizyczna, która była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r., jak i również w dniu 24 października 2001 r., przy czym nabyciem własności nieruchomości w trybie ww. ustawy objęte są jedynie takie nieruchomości (z wyjątkiem rolnych), które były zabudowane na cele mieszkaniowe w dniu 26 maja 1990 roku, jak i pozostały nadal nieruchomościami zabudowanymi na cele mieszkaniowe w dniu 24 października 2001 r. W ocenie organu odwoławczego, przesłanka posiadania przez poprzednika strony w dniu 26 maja 1990 r. nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe nie została spełniona bowiem skuteczność uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe, wobec braku definicji tego pojęcia w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości uzależniona jest od tego, kiedy budowa budynku mieszkalnego została zakończona w rozumieniu prawa budowlanego. W dalszym ciągu uzasadnienia swojej decyzji Kolegium wskazało, że zarówno w stanie prawnym istniejącym na dzień 26 maja 1990 r., jak i w chwili obecnej, o zakończeniu budowy decyduje termin uzyskania przez stronę od właściwego organu nadzoru budowlanego pozwolenia (decyzji) na użytkowanie obiektu. Ponadto, w aktualnym stanie prawnym zgłoszenie o zakończeniu budowy obiektu i przystąpienie do jego użytkowania po upływie 21 dni od tego zgłoszenia świadczy o zakończeniu budowy. W tym terminie organ budowlany na podstawie m.in. dziennika budowy i projektu z naniesionymi poprawkami wykonanych robót budowlanych, stanowiących nieistotne zmiany w stosunki do projektu budowlanego, ocenia, czy inwestycja faktycznie została zakończona zgodnie z projektem i wydanym pozwoleniem na budowę, a obiekt może zostać uznany za zdatny do zamieszkania. Brak sprzeciwu organu w tym terminie oznacza zgodę na zamieszkanie i potwierdza fakt wybudowania obiektu budowlanego. Taki sam skutek prawny stanowi wydana decyzja - pozwolenie na użytkowanie obiektu. Brak zatem uzyskania przez stronę pozwolenia na użytkowanie obiektu lub niezgłoszenie o zakończeniu jego budowy przesądza, zdaniem organu odwoławczego, iż obiekt budowlany pozostaje w dalszym ciągu w toku realizacji. Skoro zatem J. W., poprzednik prawny E. i Z. L., uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego po dniu 26 maja 1990 r. tj. w [...]roku, to w przekonaniu Kolegium, uznać należy, że odwołujący się nie spełniają wszystkich ustawowych przesłanek do nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ponieważ nabyli prawo użytkowania wieczystego od nieuprawnionego w świetle cytowanej ustawy użytkownika wieczystego. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Z. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a szczególnie jej art. 1 ust. 1, kryterium przesądzającym o tym, że nieruchomość jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, znajdującego się na tej nieruchomości, gdyż uzyskanie tego pozwolenia jest jedynie dopełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. W dalszym ciągu skargi podkreślono, że nie istnieje żadna norma prawna, która uzasadniałaby stosowanie takiego właśnie kryterium oceny charakteru nieruchomości. Chybiony z tego względu jest, zdaniem skarżącego, wskazany w zaskarżonej decyzji argument, zgodnie z którym dla interpretacji pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowej" należy odwołać się do prawa budowlanego, bowiem interpretacja taka skutkuje pozbawionym podstawy prawnej ograniczeniem praw skarżących, a ponadto jest sprzeczna z ideą ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, której celem było uwłaszczenie możliwie szerokiego grona użytkowników wieczystych. Ponadto, w skardze podkreślono także, że pojęcie do którego odwołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium - "nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym" ma znacznie węższy zakres, aniżeli pojęcie, którym posługuje się ustawodawca - "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe", z którego wynika, iż nie musi to być nieruchomość, na której znajduje się budynek mieszkalny (w szczególności taki, co do którego wydano pozwolenie na jego użytkowanie), ale każda nieruchomość zabudowana, co do której wiadomym jest, iż przeznaczona jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie w skardze wskazano na dokumenty potwierdzające zamieszkiwanie przez poprzedników skarżących przed dniem 26 maja 1990 r. w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...], tj. protokół instalacji elektrycznej i gazowej, oświadczenie J. W. o przebiegu i zakończeniu budowy, zaświadczenie dyrektora szkoły oraz oświadczenia sąsiadów ówczesnych mieszkańców budynku - poprzedników prawnych skarżących, które mają potwierdzać, zdaniem skarżącego, fakt zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe przed datą początkową wymaganą przez przepis art. 1 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący trafnie zwrócił uwagę na błędną wykładnię przez organy obu instancji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Przedmiotem sporu jest zakres przedmiotowy przepisu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji i obecnie ma brzmienie następujące: "Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna." Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 1: "prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.Zakres przedmiotowy zawartej w tym przepisie regulacji jednoznacznie wskazuje, iż odnosi się on jedynie do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe i nieruchomości rolnych. Przepisy ustawy nie precyzują pojęcia "nieruchomość zabudowana", ograniczając jego zakres do "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organów, iż definicji zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe poszukiwać należy w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) jest błędne. Przepisy tej ustawy normują sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1). A zatem, uregulowania, dotyczące zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na które wskazuje Kolegium w zaskarżonej decyzji, dotyczą konieczności spełnienia przez inwestora warunków jakie przewiduje prawo budowlane wobec prowadzonego, zgodnie z przepisami prawa, procesu inwestycyjnego, a nie zaistnienia pewnego stanu faktycznego związanego z zabudową nieruchomości budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe, czego wymaga ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Z tego względu, celem ustalenia definicji pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe", zdaniem Sądu, uzasadnione jest odwołanie się do wypracowanej przez orzecznictwo, na gruncie wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r.), koncepcji "nieruchomości zabudowanej". W wyroku z dnia 10 października 2000 r. Sąd Najwyższy (OSNC 2001, nr 2, poz. 34), interpretując przepisy tej ustawy, dotyczące przysługującego gminie prawa pierwokupu, przyjął, że normatywną podstawą dla ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana, czy też nie spełnia wymogów zabudowy, powinna być ustawowa definicja "zakończenie zabudowy" z art. 62 ust. 3 wskazanej ustawy. Dlatego też o tym, że nieruchomość jest zabudowana, przesądza stan surowy zamknięty znajdującego się na tej nieruchomości budynku, a co najmniej taki stopień zaawansowania inwestycji, by można było stwierdzić, iż wznoszony budynek będzie służyć celom mieszkaniowym (por. Z. Truszkiewicz, Prawo pierwokupu w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1998, nr 12, s. 208; J. Górecki, Prawo pierwokupu w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1998, nr 12, s. 44; D. Szafrański, Ustawowe prawo pierwokupu gminy, Glosa 2002, nr 5, s. 4; S. Rudnicki, (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, red. S. Rudnicki, Warszawa 1997, s. 145). Tak więc, zakończenia budowy w rozumieniu prawa budowlanego nie można, wbrew twierdzeniom organów, utożsamić z możliwością stwierdzenia, że nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe, co można stwierdzić jeszcze przed formalnym zakończeniem budowy i złożeniem na tę okoliczność stosownego zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego w rozumieniu art. 57 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że jeszcze przed 26 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe, co potwierdza chociażby przedstawiony przez skarżących w trakcie postępowania dokument w postaci protokołu z kontroli urządzeń elektrycznych sporządzony w dniu [...]r., w którym wskazano, że przeprowadzono kontrolę zasilania "domu jednorodzinnego przy ul. [...]", protokół szczelności instalacji gazowej z dnia [...]r. czy też oświadczenie J. W. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy zatem, że zaskarżona decyzja, odmawiająca skarżącym nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, której są użytkownikami wieczystymi, jako następcy prawni użytkowników wieczystych, którzy spełnili warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, oparta została na błędnej wykładni tego przepisu, a więc wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego też, podlega uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Orzeczenie w pkt II i III niniejszego wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 200 i art. 152 powołanej powyżej ustawy.