II SA/Sz 630/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 3 § 1, art. 64a § 1 pkt 1), art. 119 § 1, art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 § 1, art. 124 i art. 125 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nałożył na J. L. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w m. P.-Z.. Przeprowadzone zostały oględziny w terenie, w obecności inwestora, a z czynności tej sporządzony został protokół. W trakcie oględzin ustalono, że A. i J. L., na przedmiotowej działce, wybudowali halę namiotową o wym. ok. 34,0 m x 18,0 m i wysokości ok. 9,0 m, której konstrukcja składa się z kształtowników stalowych przykrytych dwuwarstwową membraną wypełnioną powietrzem. Roboty budowlane polegały na: montażu szkieletu stalowego hali do istniejącego podłoża betonowego kortu, naciągnięciu membrany na konstrukcję i napełnieniu jej powietrzem, wykonaniu z kostki typu "Polbruk" utwardzenia wokół hali o szerokości ok. 1m, ustawieniu kontenera wraz z urządzeniami technicznymi dostarczającymi ciepło do hali (m. in. nagrzewnicę i olejowy zbiornik paliwa), wykonaniu wewnętrznej i zewnętrznej instalacji elektrycznej poprowadzonej od szafki elektrycznej usytuowanej przy granicy z działką nr [...] oraz wykonaniu punktów świetlnych wewnątrz hali. Jak ustalono, obiekt ten powstał w roku 2011, a inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów, w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. A. i J. L. dokumentów nie dostarczyli. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał inwestorom rozbiórkę wykonanego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że mimo wysłania przez organ upomnienia J. L., doręczonego mu w dniu 30 października 2015 r. obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. L. zarzucił naruszenie: 1) art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 9 w z w. z art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin działki nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości P.-Z., przeprowadzenie dowodu bez udziału strony, jak również niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; 2) art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. przez niesporządzenie przez organ administracji protokołu z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzenia oględzin działki nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości P.- Z.; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł, iż nie został powiadomiony o przeprowadzeniu przez organ oględzin przedmiotowej działki oraz nie posiadał żadnej wiedzy o mających miejsce czynnościach. Podał, że organ powiatowy nie wskazał w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, a przede wszystkim nie przedstawił dowodów, na których się oparł, w szczególności nie sporządził nowego protokołu z przeprowadzonych oględzin, czym uchybił zasadzie pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadzie przekonywania. W piśmie uzupełniającym z dnia 21 marca 2018 r., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej do przedmiotowego pisma dokumentacji zdjęciowej, potwierdzającej fakt prowadzenia prac rozbiórkowych hali, mających na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Ś. Nr [...] z dnia [...] r. Do pisma dołączono kilka fotografii ilustrujących ustawione wewnątrz przedmiotowej hali niewielkie rusztowanie, na którym stoją trzy osoby. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia J. L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zaskarżone przez J. L. postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, na A. i J. L. obowiązek rozbiórki hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w m. P.-Z., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja stała się ostateczna, a zobowiązani nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, co zostało stwierdzone w protokole z kontroli wykonania ww. decyzji, przeprowadzonej w dniu [...] r. W dniu 13 października 2015r. PINB w Ś. wystosował do zobowiązanych upomnienia przedegzekucyjne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. i J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Ś. z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpatrzeniu odwołania Państwa L. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy ww. decyzję ZWINB w S.. Ponieważ skarżący, pomimo upomnień nadal nie wykonali ciążącego na nich obowiązku (co zostało stwierdzone w protokole z kontroli z dnia [...] r.), organ powiatowy wszczął w stosunku do J. L. postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy z dnia [...] r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt niewykonania obowiązku nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, orzeczonego decyzją ostateczną, w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości. Nie zaprzecza temu w szczególności skarżący, wskazując jedynie (po wydaniu skarżonego postanowienia), iż dopiero przystąpiono do prac rozbiórkowych tego obiektu i załączając do oświadczenia fotografie ustawionego w kwestionowanej hali niewielkiego rusztowania. Organ zaznaczył, że przedmiotowa grzywna nie została nałożona w maksymalnej ustawowej wysokości, lecz adekwatnie do wagi zaległego obowiązku oraz okresu zwłoki zobowiązanego. Termin wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu o powierzchni zabudowy ok. 630 m2, nałożonego ostateczną decyzją administracyjną, upłynął bowiem blisko trzy lata temu, zaś zobowiązani podjęli działania, mające - wg ich zapewnień - na celu jego wykonanie, dopiero po nałożeniu na nich grzywien w celu przymuszenia. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, ZWINB w S. wyjaśnił, iż kontrole wykonania decyzji dokonywane są w trybie przepisów art, 81 ust. 4 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i nie są obwarowane wymogami dotyczącymi procesowych czynności dowodowych - oględzin, o których mowa w art. 85 K.p.a. Powyższe postanowienie J. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych bez obecności skarżącego lub osoby przez niego wyznaczonej, podczas gdy naruszony przepis przyznaje skarżącemu prawo do uczestnictwa w przedmiotowych czynnościach, b) art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że brak jest konieczności sporządzenia protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, podczas gdy na organie ciąży obowiązek jego sporządzenia, c) art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. i art. 76 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, w tym sporządzenia protokołu z przeprowadzonych przez organ czynności kontrolnych, którego ustalenia stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, jak również poprzez błędną ocenę dowodów i przyjęcie, że nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki nie został wykonany, podczas gdy dokumentacja zdjęciowa, będąca dowodem w sprawie potwierdza fakt rozpoczęcia przez skarżącego prac rozbiórkowych, a ponadto nieuwzględnienie faktu niemożności wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku w całości z przyczyn od niego niezależnych, d) art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające, na niedostatecznym uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę tego, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało w oparciu o protokół z 2015 r., a zatem protokół sporządzony ponad 3 lata temu, nie uwzględniający sytuacji obecnej. W przedmiotowej sprawie powinien zostać sporządzony nowy protokół, gdyż wskutek upływu czasu zmienił się stan działki, rozpoczęto realizację ciążącego na skarżącym obowiązku, czego organ nie zbadał poprzestając na starych ustaleniach stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że nieuzasadnione było nałożenie kary administracyjnej, której celem było przymuszenie do wykonania obowiązku rozbiórki, ponieważ dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy, dowodzi tego, że skarżący rozpoczął wykonywanie nałożonego na niego obowiązku, a organ dokonał błędnej oceny dowodów przyjmując, że działania w tym kierunku nie zostały podjęte. Co prawda obowiązek ten nie został zrealizowany w całości, aczkolwiek powodem niewywiązania się z wypełnienia obowiązku były niesprzyjające warunki pogodowe, które wykluczały przeprowadzenie jakichkolwiek prac rozbiórkowych. Są to zatem przyczyny obiektywnie, istniejące niezależnie od woli skarżącego. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, według kryterium zgodności z prawem oraz w wyżej wskazanych granicach rozstrzygania, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego stosownie do art. 121 § 4 ustawy grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś art. 121 § 2 tej ustawy każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na podstawie na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, na A. i J. L. rozbiórkę hali namiotowej, zlokalizowanej na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w m. P.-Z., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta uprawomocniła się, jednakże skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W takiej sytuacji zgodnie z art. 6 § 1 ustawy wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak właśnie jest w sprawie niniejszej), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Zgodnie zaś z § 2 cyt. artykułu grzywnę tę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z tak zakreślonych obowiązków badania dopuszczalności egzekucji, w niniejszej sprawie organ egzekucyjny wywiązał się należycie, gdyż niewykonanie przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku w czasie doręczenia mu upomnienia (w dniu 30.10.2015 r.), jak i tytułu wykonawczego było bezsporne. Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego wielokrotnie przeprowadzał na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w m. P.-Z. kontrolę wykonania obowiązku rozbiórki hali namiotowej, wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Kontrole takie przeprowadzono w dniach: [...] r. (dowód: protokół kontroli, dokumentacja zdjęciowa), 12 kwietnia 2016 r. (dowód: adnotacja służbowa, dokumentacja zdjęciowa),14 września 2017 r. (dowód: adnotacja służbowa, dokumentacja zdjęciowa). Kontrole te za każdym razem wykazywały fakt niewykonania przedmiotowego obowiązku. Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają zarzuty podnoszone w skardze oraz w zażaleniu co kwestii przeprowadzenia kontroli bez obecności skarżącego i niesporządzenia protokołu kontroli. Jak trafnie wskazał organ II instancji, kontrole wykonania decyzji wydawanych w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dokonywane są w trybie przepisów art. 81 ust.4 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a nie w trybie przeprowadzania czynności dowodowych na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 85 K.p.a. Bezzasadny jest również zarzut niemożności wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na warunki pogodowe, gdyż licząc czas od momentu gdy decyzja o rozbiórce przedmiotowego obiektu z dnia [...] r. stała się ostateczna, upłynęło ponad trzy lata, więc skarżący miał czas na wykonanie nałożonego obowiązku. Przedłożona organowi przez skarżącego wraz z pismem z dnia 21 marca 2018 r. dokumentacja fotograficzna nie wskazuje w żadnej mierze, aby prace rozbiórkowe zostały całkowicie przeprowadzone, a tylko taka okoliczność, tj. całkowite wykonanie obowiązku mogłoby doprowadzić do umorzenia nałożonej grzywny w trybie art. 125 ustawy. Podsumowując stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a działanie organu egzekucyjnego było zgodne z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne, tylko bowiem wykonanie obowiązku w całości kończy egzekucję i pozwala na zastosowanie art. 125 u.p.e.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w maksymalnej wysokości, zarzuty skarżącego co do niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy uznać za bezzasadne. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie w toku którego wydano niniejsze postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.