II SA/Sz 630/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. W. i T. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "K.p.a."), art. 49e pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej "u.p.b.") nakazał M. W. i T. W. (dalej "skarżący") rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], miasta S. wraz z uporządkowaniem terenu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 22 marca 2022 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...], przy ul. [...] w S.. Na wniosek P. R. PINB przeprowadził czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie i ustalił, iż wybudowano obiekt w odległości około 0,55 metra od działki sąsiada - działka nr [...] przy ul. [...] w S.. Jest to budynek murowany, kryty dachówką o wymiarach około 4,23 x 14,73 m, wys. około 2,60 m, wybudowany około 2020 r. bez stosownego pozwolenia na budowę. Działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S., znajduje się na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Organ I instancji podał, że przedmiotowy budynek nie spełniał przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz.1225; dalej "rozporządzenie RM"), co było powodem wydania w dniu 19 kwietnia 2022 r. postanowienia nr [...], w którym wstrzymano budowę związaną z ww. budynkiem gospodarczo - garażowym i poinformowano inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Organ wskazał, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie przez inwestorów/ właścicieli obiektu budowlanego lub wycofania wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 1 lub 2 u.p.b.). Skarżący nie złożyli w wyznaczonym 30 - dniowym terminie wniosku o legalizację obiektu. W dniu 20 maja 2022 r. skarżący przedłożył pismo, w którym poinformował, że na działce nr [...] posadowione są dwie wiaty drewniane, które nie są trwale związane z gruntem, co według niego, jest zgodne z zapisami art. 29 ust. 2 u.p.b. Organ I instancji przeprowadził w dniu 9 czerwca 2022 r. ponowną kontrolę budynku na ww. działce. Podczas kontroli stwierdzono oddzielenie ścian w elewacjach bocznych (widoczny prześwit). W pokryciu dachu zdjęto jedną kolumnę dachówek, zastępując je blachą. Kalenica pozostała w całości (gąsiory na całej długości obiektu). Ściany w przeważającej części wykonano z płyt OSB od zewnątrz zatartych. W pozostałej części, tj. jedna ściana szczytowa i część ściany bocznej od strony działki nr [...] wykonano z desek (w tej części znajduje się drewno opałowe). Obiekt na wylewce betonowej, wewnątrz ułożono kostkę polbrukową. W ścianie bocznej wykonano drzwi PCV (3 sztuki), natomiast w ścianie przedniej, frontowej wrota garażowe. W środku garażowały pojazdy samochodowe. Podbitka drewniana wraz z rynnami tworzą całość (bez przecięcia). W środku obiektu nie stwierdzono słupów tworzących konstrukcję słupową. Wykonano instalację elektryczną. W ocenie organu, wiata jest to budowla w postaci dachu wspartego na słupach, natomiast wiata obita ścianami spełnia funkcje użytkowe budynku o przeznaczeniu gospodarczym. Wybudowany przez skarżących obiekt organ I instancji zakwalifikował jako budynek. Budynek ten jest wyodrębniony przegrodami z przestrzeni. Organ I instancji podał, że ustawodawca w żaden sposób nie uzależnia kwalifikacji obiektu budowlanego od techniki wykonania przegrody budowlanej. Inwestorowi pozostawiono swobodę w podjęciu decyzji co do materiału z jakiego przegroda zostanie wykonana. Natomiast cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżących ma powierzchnię około 484 m2. Bez pozwolenia i bez zgłoszenia można budować wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Jeżeli działka ma mniejszą powierzchnię niż 1000 m2 można na niej wybudować jedną wiatę. Jeżeli powierzchnia wiaty przekroczy 50 m2 wymagane jest pozwolenie na budowę. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Nieposiadanie ściany (ścian) oraz brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych są tymi cechami, które odróżniają wiatę od budynku. Według organu, nie ma znaczenia z jakiego materiału zostaną wykonane ściany. Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że wybudowali dwie wiaty, które nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy. Na poparcie swojego stanowiska złożyli opinię techniczną J. Tyszki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] r. nr [...] o wstrzymaniu budowy i postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...], zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...]., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...]. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r., ZWINB stwierdził nieważność postanowienia PINB z dnia [...] r. nr [...] o wstrzymaniu budowy. ZWINB uznał, że żadna ze stron nie wniosła zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) i postanowienie ZWINB z dnia [...] r. stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjął z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...] nr [...] Przy piśmie z dnia 3 listopada 2022 r. GINB przesłał ZWINB zażalenie P. R. z dnia [...] r., na postanowienie ZWINB z dnia [...] r. nr [...]. stwierdzające nieważność postanowienia PINB z dnia [...] r. nr [...], celem zastosowania procedury wynikającej z art. 132 K.p.a. ewentualnie nadania biegu sprawie zgodnie z art. 133 K.p.a. ZWINB stwierdził zatem, że jego postanowienie z dnia [...] r. nie stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. ZWINB postanowieniem nr [...],z dnia [...] r., zawiesił postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie do czasu rozpatrzenia zażalenia P. R. przez GINB. GINB, po rozpatrzeniu zażalenia P. R. na postanowienie ZWINB z dnia [...] r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], uchylił w całości postanowienie ZWINB z dnia [...] r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] r. nr [...] Postanowienie GINB z dnia [...] r. jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Ponieważ ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania odwoławczego ZWINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], wydanej na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., nakazującej skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego. ZWINB wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i przytoczył treść art. 49e i art. 52 u.p.b. Organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ I instancji wstrzymał samowolną budowę związaną z budynkiem gospodarczo-garażowym na ww. działce oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni, licząc od daty otrzymania tego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w kwocie [...]zł, wskazując zasadę obliczania opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że GINB w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] uznał, iż ustalony stan faktyczny uprawniał PINB do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 48 - 49 u.p.b. i wydania postanowienia z dnia [...] r. nr [...], umożliwiającego inwestorom zalegalizowanie wzniesionej samowoli budowlanej, poprzez złożenie w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia wniosku o legalizację budynku gospodarczo - garażowego, wybudowanego na działce nr [...]. W dniu 22 kwietnia 2022 r. skarżąca potwierdziła odbiór ww. postanowienia PINB z dnia [...] r. Organ odwoławczy wskazał, że mimo upływu ponad 365 dni od daty otrzymania ww. postanowienia PINB z dnia [...] r. skarżący nie złożyli wniosku o legalizację wybudowanego samowolnie budynku gospodarczo - garażowego. Wobec niezłożenia wniosku o legalizację organ I instancji, według organu odwoławczego, uprawniony był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Skarżący złożyli skargę na ww. decyzję i wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b., przez uznanie, że wybudowanie dwóch wiat będących przedmiotem postępowania (wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], miasta S. stanowiące własność odwołujących się) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowy pomimo tego, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b., budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, co potwierdza postanowienie Burmistrza M. S. z dnia [...] r. znak [...]; 2. art. 49e pkt 1 u.p.b., przez wydanie decyzji o rozbiórce budynku pomimo tego, że brak było podstaw do złożenia wniosku o legalizację dwóch wiat znajdujących się na działce skarżących, albowiem przedmiotowe wiaty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowy (nie może być mowy o samowoli budowlanej) - o czym w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 skargi; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zakwalifikowaniu wiat skarżących jako budynku pomimo tego, że wiaty odwołujących się nie są trwale związane z gruntem i nie posiadają fundamentów, co potwierdza opinia sporządzona przez mgr inż. J. T. z dnia [...] r. - dowód znajdujący się w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczy nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Według skarżących, przedmiotowy obiekt stanowi dwie wiaty na postawienie, których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Organy administracyjne uznały, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek, który został wybudowany samowolnie przez skarżących. Organ I instancji wstrzymał budowę ww. budynku i poinformował skarżących o możliwości zalegalizowania obiektu przez złożenie wniosku o jego legalizację w terminie 30 dni, licząc od daty otrzymania postanowienia w tym zakresie oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.n., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 u.p.n.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 u.p.n.). W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 u.p.n.). Jak wynikało z akt, organ I instancji wydał postanowienie z 19 kwietnia 2022 r. o wstrzymaniu budowy związanej z samowolnie wybudowanym przedmiotowym obiektem budowlanym, który powstał w 2020 r. W postanowieniu tym organ I instancji poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację wraz ze wskazaniem terminu do złożenia ww. wniosku oraz pouczył, że w przypadku niezłożenia ww. wniosku zostanie wydana decyzja o rozbiórce ww. obiektu. Postanowienie stało się ostateczne na skutek braku złożenia zażalenia przez skarżących i uczestników postępowania. Skarżący odebrali ww. postanowienie w dniu 22 kwietnia 2022 r., zaś uczestnicy – w dniu 21 kwietnia 2022 r. O prawidłowości ww. postanowienia ostatecznie przesądził GINB w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2022 r., opisanym powyżej w uzasadnieniu. Powyższe postanowienie GINB nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez strony postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że sporny obiekt powstał jako jeden obiekt budowlany, co wynika wprost z pierwszego protokołu jego oględzin z dnia 6 grudnia 2021 r. oraz zdjęć, wykonanych przez pracowników organu I instancji (k.14 - 8). Obiekt ten, opisany został jako budynek gospodarczy - garaż w kolejnym protokole oględzin z dnia 22 marca 2022 r. przez organ I instancji, gdzie uwidoczniono m.in. jego wymiary. Do ww. protokołu dołączone są zdjęcia, z których wynika, że obiekt ten jest jedną bryłą. W tych oględzinach brał udział skarżący, który nie wniósł uwag do protokołu (k. 61 - 57). Już po uprawomocnieniu się postanowienia organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2022 r., skarżący złożył pismo z 19 maja 2022 r., w którym stwierdził, że sporny obiekt to w istocie dwie wiaty. Organ I instancji dokonał w dniu 9 czerwca 2022 r. ponownych (trzecich) oględzin ww. obiektu i stwierdził oddzielenie w ścianach bocznych elewacji z widocznym prześwitem, zdjęcie jednej kolumny dachówek w pokryciu dachu przy zachowaniu kalenicy w całości (gąsiory na całej długości). Do protokołu załączono zdjęcia (k.102 - 104). Wobec braku złożenia przez skarżących wniosku o legalizację ww. obiektu we wskazanym terminie, organ I instancji wydał w dniu 20 czerwca 2022 r. decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, który określił jako budynek gospodarczo - garażowy. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, organy obu instancji postąpiły prawidłowo. Celem wydania postanowienie o wstrzymaniu budowy jest dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem. W tym postanowieniu, organ I instancji przesądził, że sporny obiekt budowlany posiada cechy budynku i powstał w wyniku samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo uznał ww. obiekt za budynek, który jest wyodrębniony z przestrzeni za pomocą ścian i dachu. Wybór materiałów budowlanych pozostawiono w gestii inwestora i nie ma on wpływu na zaliczenie powstałego obiektu do właściwej kategorii obiektów budowlanych, wymienionych w art. 3 pkt 1 u.p.b. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Podkreślić należy, że wstrzymanie budowy oznacza dla inwestora również zakaz prowadzenia dalszych prac lub jak w niniejszej sytuacji, po zakończeniu budowy obiektu – zakaz podjęcia prac budowlanych na nowo. W niniejszej sprawie zakaz ten został złamany przez skarżących, którzy doprowadzili do przecięcia całego budynku w celu wykazania istnienia dwóch obiektów - wiat. Fakt podziału budynku, widoczny w trakcie oględzin w dniu [...] r. i [...] r. ([...] tak jak opinia J. T. nie miał w istocie znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż jak wyżej wskazano, skarżący celowo zignorowali postanowienie o wstrzymaniu budowy, chcąc uniknąć konsekwencji w postaci postępowania legalizacyjnego, z którym wiąże się stosowna opłata oraz ewentualnej rozbiórki obiektu. Podział jednego obiektu budowlanego na dwie części nie powoduje, że organ administracji automatycznie uzna wybudowany obiekt za dwie wiaty, tak jak chcą skarżący. Nie przesądza o tym również opinia prywatna przedstawiona przez skarżących. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie prac przez skarżących po wstrzymaniu budowy, które nie miały na celu rozbiórki budynku postawionego samowolnie, lecz wprowadzenie zmian w konstrukcji obiektu, mających na celu potwierdzenie stanowiska skarżących, które należy ocenić jako działanie w celu obejścia przepisów o samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 49e u.p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jak wyżej wskazano, skarżący zostali poinformowani o możliwości złożenia wniosku o legalizację, lecz z prawa tego nie skorzystali. Organ I instancji prawidłowo zatem wydał decyzję o rozbiórce przedmiotowego budynku. Na marginesie zauważyć należy, że jak widać na zdjęciach powstałych w czasie oględzin w dniu 3 sierpnia 2022 r., podział budynku sprawił, że prawdopodobnie konstrukcja obiektu nie jest stabilna, świadczy o tym m.in. wstawienie dodatkowej belki nośnej przy przecięciu dachu (k.166), czy też listwy wzdłuż przeciętej ściany (k.164). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), skargę oddalił.