II SA/Sz 630/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. R. R., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, dalej jako "organ", z dnia 21 czerwca 2024 r., w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, za okres od września 2022 r. d maja 2024 r., na trasie S. -S.-S., w cenie biletów PKP. W piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r., organ wyjaśnił, że nie znajduje przesłanek do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny miesięcznego biletu kolejowego drugiej klasy pociągu osobowego. Organ zwrócił uwagę na to, że wniosek nie zawiera informacji o braku możliwości skorzystania przez skarżącego z dogodnych dojazdów środkiem transportu przewoźnika, który świadczy usługi na trasie S.-S.-S.. Organ powołał się przy tym na obowiązujący "Algorytm dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. Z. zajmujących lokale w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby", wskazując, że na podstawie § 3 ust. 2 tego dokumentu, w przypadku wystąpienia na danej trasie dwóch lub więcej środków lokomocji z uwzględnieniem dogodności dojazdu, zwrotu dokonuje się na podstawie ceny miesięcznego biletu za przejazd dogodniejszym środkiem lokomocji, przy czym jeżeli cena dogodniejszego środka lokomocji jest wyższa, realizacja świadczenia nastąpi wyłącznie po załączeniu biletu. Organ dokonał analizy połączeń oferowanych przez przewoźnika T. P. P. w godzinach od 5.52 do 16.15, które zapewniają dojazd w godzinach pełnienia służby przez skarżącego, wywodząc, że istnieje siatka połączeń, która umożliwia dogodny dojazd do miejsca pełnienia służby. Podkreślono przy tym, że skarżący nie wskazał dlaczego nie korzysta z usług tego przewoźnika, nie uzasadnił dlaczego połączenia te nie są dla niego dogodne i korzysta z prywatnego pojazdu. Zdaniem organu przesłanka dogodności powinna podlegać analizie, nie mogą o niej decydować wyłącznie czynniki subiektywne. Powołano się także na względy wynikające z konieczności przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Skarżący, odnosząc się do powyższej argumentacji w uzasadnieniu skargi wskazał, że od stycznia 2006 r. do sierpnia 2022 r. otrzymywał zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów PKP, natomiast od września 2022 r., organ wprowadził naliczanie według stawki prywatnego przewoźnika – firmy T. P. P., dokonującego przewozów osób przystosowanymi do tego pojazdami ciężarowymi. Skarżący podniósł, że firma oferuje przejazd pojazdem, którego trasa przebiega przez szereg miejscowości, na skutek czego łączny czas podróży wynosi ponad godzinę. Przewoźnik nie świadczy usług w soboty, niedziele i inne dni wolne od pracy. Wyjaśnił, że jako funkcjonariusz Policji pełni służbę w różnych godzinach, również w dni wolne od pracy i święta. W związku z powyższym najdogodniejszym dla niego środkiem transportu jest PKP Polregio, gdzie czas przejazdu wynosi 39-40 minut. Przewoźnik ten dysponuje nieograniczoną liczbą miejsc oraz realizuje przewozy w dni wolne od pracy praktycznie przez całą dobę. Zakres czasowy, który oferuje ten środek komunikacji jest szerszy i bardziej dopasowany do godzin pełnienia służby, co skutkuje pozostawaniem przez krótszy okres czasu poza miejscem zamieszkania. Skarżący wyjaśnił ponadto, że częste delegacje (przez 19 lat wyjeżdżał w delegacje ok. 500 razy) wymagają stawiennictwa w służbie o różnych godzinach, często służba kończy się w godzinach nocnych, a jedyną możliwością powrotu do miejsca zamieszkania jest prywatny samochód. Dojazd prywatnym samochodem jest około trzykrotnie wyższy aniżeli dojazd koleją. Pomimo tego skarżący o zwrot kosztów w tej wysokości się nigdy nie ubiegał. Ze skargi wynika, że skarżący odmowę zwrotu kosztów dojazdu dotychczasowym środkiem transportu wiąże ze zmianą cen biletów PKP Polregio , która do lipca 2022 r. wynosiła 284, 00 zł, a od sierpnia 2022 r. wynosi 324,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że materialnoprawną podstawę działania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. (Dz. U z 2024 r., poz. 145 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.o.p." – art. 93 ust. 1, który stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Organ podkreślił, że w żaden sposób prawa tego nie kwestionuje. Dokonując analizy przywołanego przepisu organ odniósł się do pojęcia kosztów wskazując na art. 3 pkt 31 ustawy o rachunkowości. Wskazał, że art. 93 ust. 1 u.o.p. nie był zmieniany i aktualnie nie przystaje do panujących warunków gospodarczych, społecznych i finansowych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn.. akt I OSK 1025/13 organ wskazał, że przedsiębiorstwa państwowe – PKS i PKP uległy przekształceniom własnościowym i obecnie funkcjonują jako podmioty prawa handlowego. Organ wyjaśnił, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, że na trasie S.-S.-S. istnieje tańszy i spełniający wymogi dogodności środek transportu (T. P. P.), niż wskazany przez skarżącego (kolej). Ponadto organ podniósł, że z zebranych informacji wynika, iż skarżący dojeżdża prywatnym samochodem i ponosi kosztów w wysokości ceny biletów kolejowych, a więc droższego środka transportu. Skoro istnieje tańszy i spełniający kryterium dogodności środek transportu, to organ dokonuje zwrotu kosztów dojazdu w wysokości przejazdów tym właśnie środkiem transportu. Organ podkreślił, że uprzywilejowana pozycja policjanta nie powinna prowadzić do jego wzbogacenia kosztem Skarbu Państwa. Policja jest jednostką budżetową i wszelkie wydatki powinny być dokonywane w sposób racjonalny, celowy, legalny i oszczędny. Podkreślono, że organ w skarżonej czynności – piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r., dokonał analizy dogodnych dla skarżącego połączeń za okres od września 2022 r. do maja 2024 r. w godzinach od 7.30 do 15.30, to jest w godzinach pełnienia służby przez skarżącego i stwierdził, że istnieje wiele dogodnych połączeń, a skarżący nie wykazał dlaczego z nich nie korzysta i z jakich względów nie są one dla niego dogodne. Końcowo organ wyjaśnił, że nie uchyla się od obowiązku zwrotu kosztów dojazdu, jednak bierze pod uwagę zarówno interes skarżącego, jak również interes Państwa, co winno się przejawiać w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych. Na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. skarżący podtrzymał skargę. Wyjaśnił dodatkowo, że w dniu rozprawy musiał się stawić w pracy o 5.00 rano i nie miał innej możliwości dojazdu aniżeli prywatnym samochodem. Dojazd prywatnym samochodem to są koszty 3-krotnie wyższe niż PKP i 4-krotnie wyższe niż dojazdy busem. Dotyczy to tylko kosztów paliwa z pominięciem kosztów eksploatacyjnych. Skarżący wskazał, że pracuje również w soboty i w niedziele. W dniach, gdy zaplanowane są czynności służbowe np. przeszukania, musi stawić się do pracy wcześniej, aby odprawić funkcjonariuszy przed godziną 6.00. Dodał, że gdyby pierwszego dnia miesiąca kupił bilet na PKP, a okazałoby się, że i tak musi dojeżdżać prywatnym samochodem, to wówczas zwiększyłby swoje koszty. Podkreślił, że zgodnie z ustawą o Policji nie musi przedkładać biletu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.o.p. policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Miejscowością pobliską, w rozumieniu art. 88 ust. 4 przywołanej ustawy jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że S. jest miejscowością pobliską, o której mowa w treści art. 88 ust. 4 u.o.p. Skarżącemu odmówiono zwrotu kosztów dojazdu na trasie S.-S.-S., w cenie biletów PKP, z uwagi na istnienie tańszego środka transportu, który w ocenie organu spełnia kryterium dogodności, a także ze względu na ustalenie przez organ, iż skarżący nie korzysta ze wskazanego przez siebie środka transportu, bowiem dojeżdża do miejsca pełnienia służby prywatnym samochodem. Na wstępie rozważań wskazać należy, że możliwość domagania się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powstaje z mocy ustawy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "przysługuje" w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten określa również wystarczająco dokładnie wysokość świadczenia poprzez odniesienie do ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem, zatem nie ma konieczności wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym na kanwie tego przepisu orzecznictwem, art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje żadnych dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy pozytywne załatwienie żądania policjanta, w zakresie zwrotu kosztów dojazdu. W szczególności ustawodawca nie wprowadził wymogu udokumentowania wydatków poniesionych przez funkcjonariusza Policji, w celu skorzystania ze środków transportu. Nie ulega również wątpliwości, że policjant może dokonać wyboru określonego sposobu dojazdu do miejsca pełnienia służby. W orzecznictwie ukształtowane jest także stanowisko, że nie zawsze najkrótsze lub najtańsze połączenie jest najkorzystniejszym dla policjanta. Przyjmuje się również, że przy ustalaniu wysokości tego świadczenia należy brać pod uwagę kryterium dogodności. O "dogodności" decydować mogą nie tylko czynniki obiektywne, ale również i czynniki subiektywne, przy czym, brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, zgodnie z którym ocena jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta, pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. Organ administracji publicznej nie może co do zasady wiążąco określić środka komunikacji lub połączenia, które w jego ocenie byłyby najtrafniejsze dla danego funkcjonariusza Policji. Kwestia ta powinna być pozostawiona swobodnej ocenie policjanta ubiegającego się o zwrot kosztów dojazdu. (por. orzeczenia w sprawach sygn. akt: I OSK 314/15, I OSK 315/15, I OSK 2830/13, II SA/WA 1193/18, czy III SA/Lu 219/18, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, o kryterium dogodności decydować może przede wszystkim czas dojazdu, ale także dostępność środka transportu o różnych porach, również w dni świąteczne oraz soboty i niedziele, co w przypadku skarżącego ma niebagatelne znaczenie. Nie ma bowiem racji organ wywodząc, że skarżący nie wykazał okoliczności, które przemawiałyby za tym, iż dojazd PKP Polregio jest dla niego dogodniejszy. Przeciwnie, zarówno ze skargi jak i wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika wprost, że skarżący, jako policjant musi być osobą dyspozycyjną i, między innymi, z tej dyspozycyjności jest rozliczany. Musi być dostępny o różnych porach dnia, zarówno z uwagi na swoją funkcję i obowiązki służbowe, jak również z powodu częstych wyjazdów w delegacje służbowe. Wbrew temu, co twierdzi organ jego czas pracy nie zamyka się zatem w przedziale 7.30 – 15.30. Ponadto bezsprzecznie czas dojazdu proponowanym przez organ środkiem transportu jest dłuższy, aniżeli czas dojazdu PKP Polregio. Nie ulega zatem, zdaniem Sądu, wątpliwości, iż skarżący w sposób wystarczający uzasadnił i wykazał, że proponowany przez niego środek transportu jest dogodniejszy. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż skarżący do dojazdów do miejsca pełnienia służby wykorzystuje własny samochód. Art. 93 ust. 1 u.o.p. nie nakłada bowiem na policjanta, oprócz wskazania środka transportu, za który domaga się zwrotu kosztów dojazdu, również udokumentowania tego, że faktycznie z niego korzysta. Stąd też nie ma racji organ wywodząc, iż wypłata należności w wysokości biletów kolejowych w niniejszej sprawie stanowiłaby naruszenie zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Zauważyć bowiem należy, że sam ustawodawca, nie nakładając na policjanta obowiązku przedkładania biletów, założył, iż w różnych sytuacjach, wymuszonych okolicznościami pełnienia służby, dojeżdżając do miejsca jej pełnienia, będzie korzystał również z innych środków transportu, niż wymienione w art. 93 ust. 1 u.o.p. w tym własnego samochodu. Skoro Państwo wymaga od policjantów dyspozycyjności, gotowości do podjęcia służby i jej pełnienia w różnych warunkach i o różnych porach, również w dni świąteczne i wolne od pracy, to jednocześnie musi tę gotowość i niedogodności związane z dojazdami i ich kosztami zrekompensować. W świetle powyższych rozważań nie ma zatem podstaw ani do tego, aby organ dokonywał własnej oceny, czy wskazany przez policjanta środek transportu jest dogodniejszy, ani do tego, aby nakładać na skarżącego obowiązek przedstawienia biletów, w przypadku, gdyby domagał się zwrotu kosztów dojazdu w wysokości droższego środka transportu. W tym zakresie, wskazany w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r. przepis "Algorytmu" jest niezgodny z przepisami ustawy o Policji, które nie dają organowi uprawnień do kształtowania uprawnień policjantów w sposób odmienny, aniżeli przewiduje to sama ustawa, w szczególności art. 93 ust. 1. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności.