II SA/Sz 631/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi K. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. B. i M. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust.1, 1a, ust. 2 i 3, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1, ust. 2 i 3, art.156 ust. 1 i 1a, art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.B. i M.B. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej należnej Gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że organ pierwszej instancji ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, którą K.B. i M.B. właściciele działki nr [...] położonej w obrębie 3 miasta Sianów, zobowiązani byli uiścić na rzecz Gminy i Miasta. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był stwierdzony w operacie szacunkowym z dnia [...]r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego S.M. wzrost wartości tej nieruchomości wskutek wybudowania drogi ulicy [...], z której korzysta i do której dostęp posiada działka nr [...]. Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem, K. i M.B. wnieśli od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony odwołującej się brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej w tak dużej wysokości. Odwołujący wskazali, że domagają się oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i ponownego przeliczenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] r. wydało decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję K. i M.B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.M. pomimo wskazania, że stan nieruchomości określono na dzień [...] r. nie wynika jaki był stan drogi, przy której położona jest nieruchomość skarżących, czy była to wyłącznie droga gruntowa, czy też utwardzona - jak wskazują skarżący - płytami YOMB. Sporządzający operat podał, że stan nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury oraz po jej wybudowaniu ustalił na podstawie stanowiących załącznik do operatu protokołów odbioru. W ocenie Sądu, w świetle tak zgromadzonego w aktach sprawy materiału trudno jest z całą pewnością stwierdzić, że rozważana inwestycja polegała na budowie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych czy tez stanowiła jej przebudowę. Zdaniem Sądu, uzasadnienie nie zawiera żadnych informacji wskazujących na rozmiar i charakter wykonanych prac. Organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty adiacenckiej korzystając ze szczątkowych akt dotyczących inwestycji zrealizowanej przy ul. [...], z których nie wynika jaki był rzeczywiście zakres robót budowlanych. W oparciu o przedłożone przez organ I instancji dokumenty, w tym operat szacunkowy wraz z załącznikami, nie można było precyzyjne zweryfikować zakresu robót budowlanych, a tym samym prawidłowo określić z jakiego tytułu skarżący mają uiścić opłatę: z tytułu budowy drogi, czy z tytułu przebudowy drogi Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] r. zwróciło się do Burmistrza Gminy i Miasta o nadesłanie wyjaśnienia jakiego rodzaju roboty były prowadzone na ul. [...] czy polegały na budowie drogi czy jej przebudowie. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta udzielił informacji, że budowa ulicy [...] wchodzącej w skład Osiedla [...], została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Do nadesłanej informacji została dołączona też decyzja zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę m.in. budowy ulic na Osiedlu [...]. W skutek uzupełnienia materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. wydało decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ustalenie przez organ wykonawczy gminnej jednostki samorządu terytorialnego opłaty adiacenckiej było możliwe po ziszczeniu się warunków w postaci wybudowania drogi i stworzenia możliwości korzystania z niej. W ocenie organu drugiej instancji warunki te zostały spełnione, co zostało potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego, stronie został zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, została też pouczona o możliwości rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.B. i M.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając jej naruszenie: * art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów i nie wyjaśnienie ich poprzez wnikliwą analizę, * art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie umożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do nowych dowodów przed wydaniem decyzji, * art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wycenie nieruchomości w oparciu o niezgodny ze stanem faktycznym opis techniczny drogi przed i po jej przebudowie oraz uwzględnienie infrastruktury istniejącej przed przebudową jako czynnika wzrostu wartości nieruchomości, * art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wszczęciu postępowania z tytułu wybudowania drogi, mimo tego, że wykonana inwestycja w myśl obowiązujących przepisów była przebudową drogi, a nie jej budową * art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę adiacencką, w sytuacji, gdy trzyletni termin przedawnienia upłynął w dniu [...] r., a ponowna decyzja wydana została w dniu [...] r., a w związku z tym naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez nie umorzenie tego postępowania z uwagi na upływ terminu, * oraz naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. świetle, którego organy administracji publicznej są zobowiązane zebrać i ocenić materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Mając powyższe na uwadze K.B. i M.B. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko, iż przedmiotowa inwestycja była przebudową drogi, a nie jej budową. Podtrzymali też zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego zarzucając: - niewłaściwy dobór działek do porównania, subiektywne podejście do wyboru działek do porównania wyjaśnione małą liczbą transakcji na rynku nieruchomości pomimo tego, że skarżący wskazywali na inne przykłady bardziej zbliżonych pod względem wielkości, położenia i przeznaczenia do ich nieruchomości, - sporządzenie operatu odbyło się pod dyktando organu zlecającego tak aby opłata adiacencka była jak najwyższa, - nierówne traktowanie mieszkańców ulic [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1P.p.s.a.). Przy tak zakreślonej kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna, jednakże nie z tych powodów, na jakie powoływała się strona w skardze. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651), zwanej dalej "u.g.n". zawarte w Rozdziale 7 Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jak i Dziale IV Wycena nieruchomości. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, należną od właścicieli działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] miasta [...] K. i M.B., w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi ul. [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 11 powołanej ustawy, przez opłatę adiacencką rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Z kolei art. 144 u.g.n. zobowiązuje do uiszczenia tej opłaty właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych jako formę ich uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy zawierają operat szacunkowy z dnia [...] r., który został wykorzystany do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta powołując się na ten operat ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy. Wskutek skargi do sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję organu II instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. wydało zaskarżoną decyzję powołując się w uzasadnieniu na przedmiotowy operat szacunkowy Zgodnie z art. 156 ust. 3 cyt. ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl ust. 4 tego art. operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Przedłożony sądowi operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej mógł zostać wykorzystany do [...] r. Zatem, dopóki nie zostanie on potwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego S.M. stosowną klauzulą nie może być wykorzystany przez organ do tego. Sąd w niniejszej sprawie nie ustosunkowuje się do wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów bowiem nie jest możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Bez potwierdzenia jego aktualności Sąd nie może formułować żadnych wiążących konkluzji sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, że organy prawidłowo ustaliły wzrost wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty adiacenckiej. Odnosząc się jedynie do zarzutu przedawnienia, należy uznać, że zarzut ten jest niezasadny. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie I OPS 4/09. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną Sądu odnoszącą się do zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w szczególności zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu szacunkowego. Stosownie do wymogów art. 154 ust. 4 u.g.n. lub o wskazanie braku możliwości takiego potwierdzenia. O nie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.