II SA/Sz 633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Koła A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Wójt Gminy P. poinformował Koło A, iż zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 34 wiat – pawilonów kwarantanny na terenie działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym L. gm. P. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Koło A poinformowało Urząd Gminy P., iż w związku z powzięciem informacji o wszczęciu ww. postępowania przystępuje do sprawy w charakterze strony postępowania. Pismo zawierało też stwierdzenie: "Jednocześnie wskazujemy, iż w naszej ocenie: - wszczęcie postępowania zmierza do obejścia przepisów nakładających obowiązek przeprowadzenia postępowania środowiskowego, - prosimy o wyjaśnienie relacji ww. postępowania do trwającego obecnie przed WSA w S. w przedmiocie decyzji środowiskowej na rozbudowę fermy norek (...)". Nadto pismo zawierało wniosek o przesłanie na adres Koła wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy P., pismem z dnia [...] r., [...] stwierdził m.in.: "uważam, że niestosowne są Państwa insynuacje w przedmiocie rzekomego obejścia przepisów nakładających obowiązek przeprowadzenia postępowania środowiskowego, ponieważ przedmiotem wniosku złożonego przez inwestora jest budowa pawilonów kwarantanny, nie dojdzie więc do zwiększenia obsady hodowli. Wobec powyższego nie zachodzi (...) relacja przedmiotowego postępowania z trwającym obecnie postępowaniem przed WSA w S. w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem ta druga sprawa, w odróżnieniu od obecnie wszczętej, dotyczy zwiększenia wskaźnika DJP w istniejącej fermie norek, jednak bez jej rozbudowy, a jedynie poprzez dostawienie klatek. Informuję jednocześnie, że informacja z naszej strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie miała jedynie charakter grzecznościowy, bowiem wcześniej wnioskowali Państwo, abyśmy informowali Was o postępowaniach związanych z fermami norek, natomiast tut. organ nie może uznać Koła A za stronę w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ nie uprawniają Państwa do tego przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (...), który bardzo precyzyjnie reguluje ten temat i jest aktem nadrzędnym nad Państwa statutem. Statut Koła A nie może być respektowany przez gminę w sprawie ustalania stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy bez zwiększeniu obsady hodowli; taką możliwość statut daje Państwu natomiast w przypadku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach, gdy planowana jest budowa bądź rozbudowa fermy norek powyżej wskaźnika 5 9 DJP. Mając zatem na uwadze, że Koło A nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, odmawiam przesłania Państwu kserokopii wniosku o wydanie warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, zapraszam natomiast do tut. urzędu celem zapoznania się z dokumentacją na miejscu". Od powyższego pisma Koło A pismem z dnia 18 lutego 2016 r. złożyło odwołanie, w którym wskazało, iż nie zgadza się z odmową wydaną w formie zwykłego pisma, bez zachowania formy decyzji oraz uznaniem przez organ, że sprawa rozbudowy fermy norek nie dotyczy jej statutowych zadań. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Koła A od pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji, tymczasem w niniejszej sprawie nie została wydana ani decyzja, ani postanowienie. Pismo Wójta z dnia [...] r. nie stanowi decyzji (postanowienia), nie zawiera też cech takiego aktu, chociażby z tego względu, że nie wydaje się aktu administracyjnego o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania. W ocenie Kolegium, organ I instancji winien rozpoznać wniosek Koła procesowo - w trybie postanowienia na podstawie art. 31 K.p.a. Skoro taki akt nie został wydany, to złożenie odwołania było niedopuszczalne. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Koło A zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając mu naruszenie art. 104 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i błędne przyjęcie, że od pisma nie zawierającego wszystkich niezbędnych elementów decyzji, lecz rozstrzygających co do istoty sprawy, nie służy odwołanie. Na poparcie swojego stanowiska skarżące Koło przywołało wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 563/08. Podnosząc powyższy zarzut Koło wniosło o uchylenie skarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej skargi jest wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania Koła A od przedstawionego wyżej pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Wskazany przepis stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji stwierdzając kwestionowane przez stronę skarżącą niedopuszczalność odwołania, nie naruszył przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Normatywna treść art. 134 K.p.a. nakazuje organowi w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do ustalenia dopuszczalności odwołania, a dopiero po stwierdzeniu tej dopuszczalności organ dokonuje oceny drugiej przesłanki formalnej skutecznego wniesienia odwołania, tj. zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, organ stwierdza niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale jednocześnie kończy postępowanie przed organem odwoławczym. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma zatem charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może być rozpoznane. W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Koła A, co oznacza, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy istniały podstawy do takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Należy zauważyć, że Koło A w swym piśmie z dnia 1 lutego 2016 r., skierowanym do Wójta Gminy P. nie zawarło wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, jak tego wymaga art. 31 § 1 K.p.a., który to wniosek podlegałby rozpoznaniu przez organ we właściwym trybie, lecz jedynie oświadczenie (podpisane przez sekretarza Koła A) informujące ww. organ o przystąpieniu do sprawy w charakterze strony postępowania. Z pisma nie wynikało też uprawnienie osoby, które go podpisała, do podejmowania czynności prawnych w imieniu osoby, którą chce reprezentować. W tej sytuacji udzielenie nadawcy pisma odpowiedzi w formie pisma, nie może być uznane za rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a. Z treści powołanego pisma, w żadnej mierze nie wynika, też, by organ rozpoznawał je w trybie powołanego art. 31 K.p.a., czy chociażby z jego uwzględnieniem. O powyższym nie może przesądzać opatrzenie pisma pieczęcią urzędową, czy też jego podpisanie przez uprawnioną osobę. W tej sytuacji, wbrew stanowisku strony skarżącej, brak podstaw do uznania przedmiotowego pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] r. za rozstrzygnięcie administracyjne, mające formę postanowienia, od którego przysługiwałby skarżącemu środek odwoławczy, określony przez skarżącego jako "odwołanie". Wobec powyższego uznać należało, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 K.p.a. zasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania Koła A od rzeczonego pisma Wójta Gminy P. Niedopuszczalność zażalenia w tej sprawie wynika z braku przedmiotu zaskarżenia - brak zaskarżalnego postanowienia. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 151 ustawy P.p.s.a., skargę należało oddalić.