II SA/Sz 635/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej W. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak:[...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), nałożył na W. M. i H. M. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oznaczonego numerem ewidencyjnym budynków [...] na lokal mieszkamy oraz zmiany sposobu użytkowania piętra budynków gospodarczych oznaczonych numerami ewidencyjnymi budynków [...] na pomieszczenia mieszkalne położonych w Ł. przy ul. [...] na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] , do stanu zgodnego z prawem, poprzez przedłożenie następujących dokumentów: • zaświadczenia Burmistrza L. o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] r., nałożył na W. i H. M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na lokale mieszkalne sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym prawidłowość wykonania robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz wymaganiami określonymi w art. 5 ustawy Prawo budowlane. W dniu [...] r. H. M. i przedłożył inwentaryzację budowlaną powykonawczą wraz z oceną stanu technicznego budynków gospodarczych po dokonanej zmianie sposobu użytkowania na lokale mieszkalne. Przedłożone dokumenty potwierdzają prawidłowość wykonanych robót budowlanych oraz stwierdzają, iż przedmiotowe lokale mieszkalne nadają się do użytkowania. Organ I instancji wskazał dalej, że podstawą usunięcia stanu niezgodnego z prawem jest art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, umożliwiający organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do wykonania określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Niewywiązanie się w wyznaczonym terminie z nałożonych niniejszą decyzją obowiązków może spowodować wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołanie do Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. złożyła współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości - W. M.. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – dalej "ustawa") w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej "K.p.a.") i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek przedłożenia "oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" i umorzył postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji lokalnej nieruchomości nr [...] w Ł. przy ul. R[....] , należącej do W. i H. M. organ I instancji ustalił, że H. M. ok. [...] lat temu zmienił sposób użytkowania trzech budynków gospodarczych zlokalizowanych przy granicy z dz. nr [...] na dwa lokale mieszkalne, tj. w latach [...] r. bez wymaganego wówczas pozwolenia właściwego organu. Wobec tego koniecznym jest doprowadzenie ww. samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania jest prawidłowy, nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek przedłożenia stosownego zaświadczenia Burmistrza Ł. o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zasadny. Jednak przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to obowiązek przewidziany jest jedynie w postępowaniu dotyczącym wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy lub w postępowaniu w trybie art. 48 i art. 49b. Takie stanowisko określone zostało w uchwale NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Natomiast w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie przepisów art. 51 ustawy bada się kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według reguł ogólnych, tj. przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych, w tym przypadku związanych za zmianą sposobu użytkowania należących do inwestora obiektów budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym kwestia wspólnej ściany przedmiotowych budynków gospodarczych usytuowanych na posesji nr [...] i budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej nr [...] . Niezależnie od powyższego tryb postępowania administracyjnego nie uległby zmianie w przypadku gdyby ww. ściana była wspólna dla dwóch obiektów. Na powyższą decyzję W. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. podnosząc, że wymieniony w decyzji budynek gospodarczy na posesji nr [...] ma wspólną ścianę nośną z budynkiem gospodarczym znajdującym się na posesji nr [...] , której jest współwłaścicielką. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, mur stanowi część wspólną i na każdą inwestycję potrzebne są zgody właścicieli posesji nr [...] . Tymczasem W. i H. M. bez jej zgody i L. G. samowolnie podwyższyli wspólną ścianę o około [...] cm, w ten sposób robiąc piętro w budynku gospodarczym. Pismem z dnia [...]r. W. M. uzupełniła skargę dodatkowo podnosząc, że podwyższona ściana i komin oraz anteny satelitarne zasłaniają oświetlenie jej mieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "P.p.s.a."). W przedmiotowej sprawie prawidłowo organy obu instancji uznały, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych dokonanej przed 2004 r. zastosowanie ma art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zgodnie z którym przepisu art. 71a (przepis ten został dodany do Prawa budowlanego tą nowelizacją) nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (por. Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz ODDK, Gdańsk 2005, str. 173, E. Radziszewski, Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Wydanie II, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 215). Powyższa zasada obowiązuje także po dokonanych kolejnych zmianach Prawa budowlanego, które miały miejsce po dniu 31 maja 2004 r., bowiem wszystkie kolejne nowelizacje dotyczą zmian tejże ustawy, lecz nie odnoszą się do omawianego przepisu art. 71a, nie uchylają też, ani nie wprowadzają zmian do nadal obowiązującego art. 2ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Przepisem dotychczasowym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest więc obowiązujący przed ww. zmianą ustawy – Prawo budowlane art. 71 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. I tak, zgodnie z art. 71 ust. 3: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Odpowiednie stosowanie danego przepisu oznacza, że w pierwszej kolejności uwzględnia się wskazówki zawarte w przepisie nakazującym odpowiednie zastosowanie danego przepisu, a następnie stosuje się dany przepis przy uwzględnieniu zasady, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym zasadnym było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w tej części i umorzenie postępowania administracyjnego w uchylonym zakresie. Niezależnie od powyższego, kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do jej końcowego rozstrzygnięcia co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. ale także w konsekwencji do wadliwego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż przypomnienia wymagają ogólne zasady postępowania administracyjnego, mające znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zasady te zawarte w części ogólnej K.p.a. mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach, w tym również w trybach nadzwyczajnych, i wiążą wszystkie organy rozpatrujące sprawy administracyjne. Pierwsza z tych zasad zawarta jest w art. 7 K.p.a. i stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Przepis art. 7 K.p.a. pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Prowadzone przez organy obu instancji postępowanie dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania trzech budynków gospodarczych, oznaczonych w ewidencji budynków nr [...] , na dwa lokale mieszkalne. W uzasadnieniach swoich decyzji żaden z organów nie podał na jakiej podstawie powyższy fakt został ustalony. Tymczasem z analizy akt sprawy, konkretnie z wypisu z kartoteki budynków, wynika, że budynek oznaczony w ewidencji nr [...] jest budynkiem mieszkalnym. Również H. M. w swoim piśmie z dnia [...] r. podał, że w chwili zakupu nieruchomości rzeczony budynek spełniał funkcję mieszkalną. Wskazane dowody nie tylko nie potwierdzają samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...] , lecz wręcz przeczą takiemu stwierdzeniu. W takiej sytuacji uznać należało, że organy prowadziły postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...] bez wykazania, że do takiej zmiany doszło. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala jedynie na stwierdzenie, że dokonana została zmiana sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych (nr [...] ) na jeden lokal mieszkalny. O naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego świadczy również niewyjaśnienie kolejnej istotnej okoliczności w sprawie, mianowicie czy przedmiotowa samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona była z robotami budowlanymi polegającymi na podwyższeniu ścian budynków gospodarczych. Na taki zakres robót wskazywała skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji w piśmie z dnia [...] r., jak i w odwołaniu. Mimo tego żaden z organów nie podjął inicjatywy dowodowej w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Organy skupiły się na ustaleniu daty popełnionej samowoli oraz jakości wykonanych robót budowalnych, pomijając całkowicie ich zakres. W szczególności wystarczającego dowodu na okoliczność, że W. i H. M. nie dokonali nadbudowy budynków gospodarczych nie stanowi sporządzona przez E. N. "Inwentaryzacja budowalna powykonawcza budynków gospodarczych – zmiana sposobu użytkowania na lokale mieszkalne". Zawarte w tym opracowaniu stwierdzenie: "Obecnie budynek gospodarczy po przebudowie...", nie może być uznane jako wystarczający dowód na to, że roboty budowlane polegały jedynie na przebudowie. Stwierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dokumentami czy innymi dowodami potwierdzającymi fakt ograniczenia wykonanych przez W. i H. M. robót budowlanych do przebudowy, a nie tak jak twierdzi skarżąca, iż dokonano nadbudowy. A zatem traktować je należy jako dowolne. Wspomnieć wypada o jeszcze jednej zasadzie mającej istotne znaczenie przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych, która wyrażona jest w art. 8 K.p.a. i stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W rozpoznawanej sprawie zasada ta została również naruszona. Przemawia za tym powierzchowność i unikanie szczegółowych wyjaśnień w sprawie. Konkretne, szczegółowe tezy skarżącej nie mogą być pomijane, winny podlegać analizie i organ stwierdzając czy są słuszne, czy też nie, powinien to w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim szczegółowo wyjaśnić kwestię czy przedmiotowa zamiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na lokale mieszkalne połączona była z nadbudową ścian budynków gospodarczych oraz czy dotyczyła ściany będącej współwłasnością skarżącej. Jakkolwiek w każdym przypadku przedmiotowa zmiana dokonana zastała w warunkach samowoli budowlanej i przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują tą samą podstawę prawną do usunięcia jej skutków, to jednak wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne. W zależności bowiem od dokonanych ustaleń może się okazać, że racje ma skarżąca, iż W. i H. M., na wykonanie robót budowalnych dotyczących ściany stanowiącej współwłasność, zobowiązani byli uzyskać jej zgodę. Nadto ustalenia będzie wymagało czy wykonana nadbudowa ściany oraz komin nie powodują zacieniania mieszkalnia skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.