II SA/Sz 635/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. K. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (zwany dalej "Wojewoda") z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr K-AP-2.784.95-5.2022.PP, którą uchylono zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 28 października 2022 r. nr 0061/2022 znak B.6740.00204.2022 zatwierdzającą projekt budowy oraz udzielono pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w obr.[...] w K.. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2022 r. M. M. działający przez pełnomocnika wniósł o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działce nr [...], obręb K.. Załączył do wniosku 3 egzemplarze projektu budowlanego w wersji elektronicznej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta K., po rozpatrzeniu niniejszego wniosku, decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr 00617/2022 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę z zachowaniem warunków wymienionych w sentencji tej decyzji. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. oraz J. i J. N., decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej "p.b."), wskazał, że zasadniczą kwestię do rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji stanowił zarzut, że inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów wynikających z treści § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej zwane "rozporządzenie"). Zgodnie z przedłożoną przez inwestora dokumentacją, określającą lokalizację pionów wentylacyjnych na budynku położonym na działce nr [...], kominy znajdujące się na jego dachu znajdują się w odległości co najmniej 3 m od ściany szczytowej projektowanego budynku, zaś spody otworów wentylacyjnych znajdują się na wysokości ok. 1-1,5 ponad połacią dachu. W wyniku budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez inwestora, której skutkiem będzie usytuowanie ściany nowoprojektowanego budynku na wysokości 10 m ponad budynek istniejący, kominy w budynku uczestników postępowania J. i J. N. (dz. [...]) nie będą wystawały ponad krawędź przeszkody, ani też ich wyloty nie będą znajdowały się ponad płaszczyzną wyprowadzoną pod kątem 12ş w dół od poziomu najwyższej przeszkody (zasłony). Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja jest niezgodna z warunkami technicznymi w zakresie wymagań dotyczących przewodów kominowych z rozporządzeniem, z uwagi na to, że spód otworów wentylacyjnych istniejących kominów znajdujących się na dachu budynku ww. uczestników, będzie znajdował się poniżej wymaganej przepisami wysokości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecie wniósł pełnomocnik skarżących K. M. i M. M. zarzucając jej naruszenie: Przepisów prawa materialnego w postaci: art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe i niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, iż zrealizowana została przesłanka zastosowania tego przepisu w postaci niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także § 2 ust. 1, § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż projektowane kominy nie spełniają wymagań stawianych tego typu urządzeniom. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dot. wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów i nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji niezbędnej dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu I instancji i odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na podstawie których ustalono, że projektowane przewody kominowe nie spełniają wymagań technicznych. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwijając zarzuty skargi, wskazując, że przepisy na które powołuje się Wojewoda dotyczą nowych budynków lub przebudowywanych, nie zaś budynków w ich sąsiedztwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnicy uczestników postępowania tj. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. oraz J. i J. N. w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2496) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 Prawa budowlanego). Z przepisów Prawa budowlanego wynika, iż pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie wówczas, gdy wszystkie wymienione w powołanych przepisach warunki zostaną spełnione łącznie. Użyty w ust. 4 art. 35 powołanej ustawy zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Rozumując a contrario brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy § 140 ust.1 oraz § 142 ust.1 ww. rozporządzenia stanowią, że przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymaganie powyższe uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Naruszenie wymogów określonych w P. N. należy więc zakwalifikować jako naruszenie powyższych przepisów. Tym samym, w ramach obowiązku sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. mieści się zbadanie zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z Polskimi normami. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w złożonej uzupełnionej dokumentacji projektowej, wynika, że "wyloty przewodów kominowych znajdują się ponad płaszczyznę wyprowadzoną pod kątem 12ş w dół od poziomu najwyższej przeszkody tj. (projektowany budynek mieszkalny) dla kominów znajdujących się w odległości od 3 m do 10 m od projektowanego budynku" oraz, że "realizacja projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego spowoduje zakłócenie prawidłowego działania ciągów kominowych w budynku na działce sąsiedniej nr [...] obr K.. Na rysunku nr 1 załączonego do wyjaśnień z dnia 24 lutego 2023 r., są naniesione odległości, w jakich znajdują się w stosunku do projektowanego obiektu kominy na budynkach zlokalizowanych w budynkach na działkach sąsiednich. W ocenie Wojewody wynika, że położenie istniejących kominów na działce nr [...] obr. K. w stosunku do projektowanego budynku nie będzie spełniało warunków wynikających z § 140 ust. 1 rozporządzenia, bowiem usytuowanie ściany nowoprojektowanego budynku na wysokość ok. 10 m ponad budynek istniejący kominy na ww. działce nie będą wystawały ponad krawędź przeszkody co spowoduje zburzenie funkcjonowania przewodów wentylacyjnych w budynku istniejącym. W ocenie Sądu należy zaakceptować stanowisko Wojewody, że możliwość zaistnienia nieprawidłowości w funkcjonowaniu kominów znajdujących się na działce nr [...] obr. K. stanowiących własność uczestników spowodowana niezachowaniem przez inwestora odpowiednich parametrów wynikających z obowiązujących przepisów i norm, skutkuje tym, że okoliczność ta powinna być oceniana przez organ właściwy w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę, a z tego obowiązku nie zwalnia fakt, że w tym zakresie stanowi to element rozwiązań technicznych przewidzianych w przedłożonym projekcie budowlanym. Mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie § 142 w ust. 2 w zw. z ust.1 odwołuje się do obowiązku zaprojektowania przewodów kominowych w sposób uniemożliwiający zakłócenie tzw. ciągu, poprzez odesłanie do treści Polskiej Normy. Polska Norma PN-89/B10425 przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły – wymagania techniczne i badania przy odbiorze w punkcie 3.3.2.1. przewiduje, że: a) przy usytuowaniu komina obok elementu budynku stanowiącego przeszkodę (zasłonę) dla prawidłowego działania przewodów, ich wyloty powinny znajdować się ponad płaszczyzną wyprowadzoną pod kątem 12 stopni w dół od poziomu najwyższej przeszkody (zasłony) dla kominów znajdujących się w odległości od 3 do 10 m od tej przeszkody przy dachach stromych; b) co najmniej na poziomie górnej krawędzi przeszkody (zasłony) dla kominów usytuowanych od 1,5 do 3 m od przeszkody . W ocenie Sądu zarzut skarżącego naruszenia § 2 ust. 1, § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 rozporządzenia nie jest zasadny. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że ww. przepisy stosuje się tylko do budynków nowoprojektowanych, bez uwzględnienia budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie z uwzględnieniem istniejących instalacji wentylacyjnych w powiązaniu z ich funkcjonowaniem w ramach realizacji planowanego obiektu budowlanego. Wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga, aby przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy organ uwzględnił, że warunki realizacji inwestycji nie mogą ograniczać cywilnoprawnych uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza prawo we wskazanym wyżej zakresie organ zobowiązany jest do skorzystania z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wojewoda dostrzegając wady przedłożonego projektu, zasadnie uznał, iż niezbędnym było jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego. Co istotne usunięcie nieprawidłowości nie doprowadziło do wprowadzenia zasadniczych zmian rozwiązań projektowych, lecz służyło możliwości oceny projektu pod kątem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę ujawnienie niezgodności planowanej inwestycji z prawem nie uprawnia do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. nr znak K-AP-.7840.95-1.2022.PP organ nałożył obowiązek na inwestora konieczności zmiany dokumentacji budowlanej. Wojewoda uznał, że projekt obarczony jest wadą istotną do elementu istniejących kominów, czyli wadą która jest związana z wymogami o charakterze technicznym, a która oznacza istotne naruszenie, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda jako organ odwoławczy był uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania istotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. W ocenie Sądu zarzut naruszania przepisów ww. p. b. należy uznać jako niezasadny. Przewidziana w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać zatem uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania. Przenosząc ten wynik wykładni art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane na grunt rozpoznawanej sprawy, to należy zgodzić się z Wojewodą, że prawidłowo zinterpretował powołany przepis prawa materialnego, zobowiązując inwestora usunięcia wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w złożonej dokumentacji w terminie przewidzianym przez prawo. Obowiązkiem Wojewody było przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym on związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Powinnością Wojewody było skontrolowanie postępowania i decyzji pierwszoinstancyjnej z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego" (wyrok WSA w Gliwicach z 27.01.2012 r., IV SA/Gl 462/11). W konsekwencji uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi polegające na naruszeniu prawa materialnego jako niezasadne. Wojewoda w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu. Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów, wynikające z § 140 ust. 1 i § 142 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a sporządzone uzasadnienie odpowiada wymogom prawidłowo sporządzonego uzasadnienia (art. 107§ 1 pkt 6 i 3 k.p.a.), gdyż wskazuje fakty na których oparł się organ wydając decyzję oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Wojewoda w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, nie naruszył żadnych reguł procedury administracyjnej mogącej mieć wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.