II SA/Sz 637/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata T. G. kwotę [...]([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 2 pkt 11, art. 20 i art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851), zwanej dalej: "u.p.p.w.d.", działający z upoważnienia Burmistrza Miasta D. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. ustalił K. P. wysokość nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przyznanych decyzją organu z dnia [...] r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] r.; w okresach: 1 lipca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. oraz od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. w formie świadczenia wychowawczego w łącznej kwocie [...] zł. Jak wyjaśnił organ, dochód na podstawie którego ustalono stronie uprawnienie do pobierania świadczeń wychowawczych ww. decyzją z dnia [...] r. wyniósł [...] zł (na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł) i został osiągnięty z tytułu posiadanego przez stronę zatrudnienia w Przedszkolu Niepublicznym "[...]" oraz z tytułu alimentów na rzecz dziecka. W dniu [...] r. strona dostarczyła do organu dokumenty dotyczące zmiany sytuacji zawodowej, tj. świadectwa pracy o zatrudnieniu u ww. pracodawcy w okresie [...] r. do [...] r., z którego wynika, że stosunek pracy ustał w wyniku likwidacji pracodawcy (art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy). Strona dostarczyła kserokopię świadectwa pracy o zatrudnieniu w Ośrodku Wczasowym "B. " J. K. w okresie od [...] r. do [...] r. oraz zaświadczenie od tego pracodawcy, z którego wynika, że jej dochód za miesiąc czerwiec 2016 r. wyniósł [...] zł. K. P. dołączyła również kserokopię umowy o pracę zawartą z Niepublicznym Żłobkiem i Przedszkolem "[...]" Sp. z o.o., z którego wynika, że podjęła zatrudnienie od [...] r. na czas nieokreślony oraz dołączyła zaświadczenie od tego pracodawcy, ze wskazaniem jej dochodu za wrzesień 2016 r. w wysokości [...] zł. W związku z dostarczonymi dokumentami organ przeliczył dochód rodziny dwuosobowej w poszczególnych okresach zatrudnienia: - od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. – na osobę w rodzinie [...] zł, - od 1 lipca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. – na osobę w rodzinie [...] zł, - od 1 września 2016 r. do 30 września 2016 r. – na osobę w rodzinie [...] zł, - od 1 października 2016 r. – na osobę w rodzinie [...] zł. Po analizie zgromadzonych dokumentów organ przyjął, że zatrudnienie w Przedszkolu P. R. R. - D. strona posiadała w okresie od [...] r. do [...] r. W aktach znajduje się druk PUE ZUS, z którego wynika, że strona uzyskała uprawnienia do ubezpieczenia zdrowotnego i społecznego od 28 września 2012 r. do 23 czerwca 2016 r. Urlop bezpłatny udzielany był stronie w kilku okresach, poczynając od dnia [...] r. (w większości były to urlopy bezpłatne w dniach powszednich). Mając na względzie fakt posiadanego ubezpieczenia zdrowotnego i społecznego, organ uznał, iż nie można stwierdzić, że strona zrezygnowała z zatrudnienia i składek ubezpieczeniowych na potrzeby zatrudnienia w ośrodku Wczasowym "B. ", tj. od dnia [...] r. do [...] r. W związku z powyższym do dochodu z roku bazowego 2014, organ doliczył dochód uzyskany z nowego zatrudnienia za miesiąc czerwiec 2016 r. O dnia [...] r. do chwili obecnej strona posiadała nowe zatrudnienie w Niepublicznym Żłobku i Przedszkolu "[...]", z którego zaliczono uzyskanie dochodu za miesiąc wrzesień 2016 r. Organ stwierdził, że strona nie zgłosiła zmian zaistniałych w jej zatrudnieniu. Świadczenia wychowawcze pobrane w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. oraz od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. wyniosły łącznie [...] zł. K. P. wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] r. podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem k.p.a., gdyż przed wydaniem kolejnej decyzji powinno zostać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, o którym strona powinna zostać powiadomiona. Dodała, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Podniosła ponadto, iż w doktrynie dominuje pogląd, że uchylenie lub zmiana decyzji może wywołać wyłącznie skutek na przyszłość – ex nunc. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 i 7 oraz art. 25 u.p.p.w.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wynik ustaleń organu I instancji. Uznał, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił: "że nie było okoliczności, dokumentów, które powodowałyby potrzebę ponownego zapoznania się strony z aktami sprawy, bowiem analiza dotyczyła okresu zatrudnienia strony od 01.07. 2016 do 31.08 2016 r. oraz od 01.10.2016 do 31.08.2017r. a z tymi aktami strona zapoznała się w dniu 12.10. 2017 r.". Kolegium dodało, że decyzja zmieniająca czasokres przyznanego świadczenia wychowawczego nie była przedmiotem analizy, bowiem strona nie odwołała się od niej. Nie mniej jednak nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji. Przedmiotem analizy, organu I instancji, jak i Kolegium było bowiem wskazanie, w których okresach strona przekraczała kryterium dochodowe, tracąc prawo do świadczenia wychowawczego, co skutkuje ustaleniem świadczenia jako nienależnie pobranego. Kolegium stwierdziło, że przekroczenie kryterium nastąpiło w okresach od 1 lipca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. oraz od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. i tym samym kwestionowana decyzja jest prawidłowa. K. P. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że w sierpniu 2017 r. w trakcie rozmowy z pracownikiem organu na temat wniosku o świadczenie "500+" na kolejny okres, zostało jej zarzucone, że nie poinformowała organu o zmianach w swojej sytuacji finansowej w trakcie pobierania świadczenia. Wyjaśniła skarżąca, że nie poinformowała organu o zmianach, gdyż jej sytuacja nie uległa zmianie. Argumentowała, że nie została w żaden sposób poinformowana o skutkach decyzji z dnia [...] r., tj. że zostanie wszczęte postępowanie administracyjne i wystawiona będzie kolejna decyzja z dnia [...] r. ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją SKO w K. z dnia [...] r., nr [...] została uchylona ww. decyzja z dnia [...] r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] r. została wydana przez organ I instancji kolejna decyzja (w zasadzie niczym się nie różniąca), od której skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją Kolegium z dnia [...] r. ww. decyzja została utrzymana w mocy. Ponadto skarżąca podniosła, że w doktrynie jak i w orzecznictwie (powołała stanowiska z wyroków sądów administracyjnych) dominuje pogląd, że uchylenie lub zmiana decyzji może wywołać wyłącznie skutek na przyszłość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej wyznaczony na zasadzie prawa pomocy poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wniósł o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, udzielone w ramach pomocy prawnej i oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sprawy dokonywana według kryterium legalności działań zaskarżonego organu skutkowała uwzględnieniem skargi przez Sąd, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawną prawnym. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, wydana w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przez K. P. w wysokości [...] zł, za wskazany przez organ okres. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.p.w.d.", osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Powyższy przepis znajduje zastosowanie m.in. w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest bowiem obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie (art. 20 u.p.p.w.d.) W świetle art. 7 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", obowiązkiem organu jest wskazanie dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien zebrać te dowody, które są konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.). Za dowód należy przyjąć wszelkie dopuszczone prawem środki umożliwiające dowodzenie o istnieniu lub nieistnieniu faktu/faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy, stanowi naruszenie ww. przepisów. Ustalenia stanu faktycznego i ich ocena winna się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. art. 80 k.p.a.), zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek ten należy postrzegać poprzez budowanie w stronach postępowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Kontrolując działanie organu, poprzez pryzmat uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że organ nie spełnił wymogów należytego rozpoznania sprawy, w szczególności z uwagi na obowiązki z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., ale także poprzez zasadę postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie wypełnił ww. obowiązków w pełnym zakresie. Organ ograniczył się bowiem do przedstawienia: dotychczasowego przebiegu postępowania, wniosków przedstawionych przez organ I instancji, uznania prawidłowości wydanej przez ten organ decyzji oraz odniesienia się do zarzutów odwołania. Organ nie przedstawił natomiast swojego stanowiska, w tym odnoszącego się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej winno wskazywać wyjaśnienie organu (także odwoławczego) zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie o określonej treści. Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy w sprawie stanowiska strony i organu są sporne. Decyzja organu odwoławczego nie zawiera ustaleń, które składają się na elementy niezbędne stanu faktycznego mające służyć wykazaniu, że zmiana sytuacji strony, o której mowa w art. 20 u.p.p.w.d., pozwala uznać w konsekwencji, że wypełnione zostały przesłanki z art. 25 u.p.p.w.d. Organ nie przedstawił, jakie w poszczególnych okresach pobierania świadczenia wychowawczego, konkretnie mające miejsce zdarzenia dotyczące wysokości uzyskanych przez stronę dochodów, powiązane z okresem ich pobierania, składały się na stwierdzenie, iż doszło do przekroczenia kryterium dochodowego powodując, że świadczenie wychowawcze w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Brak powyższych elementów decyzji świadczy o niedokonaniu przez organ należytego wyjaśnienia sprawy, co nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia Kolegium. Uniemożliwia to również Sądowi odniesienie się do zarzutów skarżącej co do meritum zwrotu pobranego świadczenia orzeczonego przez organ I instancji. Waga dostrzeżonych naruszeń powoduje, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7 § 1, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien dostosować się do ww. wskazań Sądu co powinno sprowadzać się do ponownego pełnego rozpatrzenia sprawy i przedstawienia dokonanych ustaleń oraz powodów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu aktu, zawierającego wszystkie wymagane elementy, wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego. Podkreślić przy tym należy, na co wyżej Sąd zwrócił uwagę, że do kompetencji organu odwoławczego należy ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Funkcja kontrolna w stosunku do decyzji administracyjnej, do której Kolegium jako organ odwoławczy ograniczyło swoje działania , zastrzeżona jest dla sądu administracyjnego. Uznając zatem zasadność wniesionej skargi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r., o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, wyznaczonemu na zasadzie prawa pomocy, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1714 ze zm.).