II SA/Sz 639/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Maszewie z dnia 7 maja 2013 r. nr XXVIII/172/2013 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr 2 miasta Maszewo w rejonie ulic: Nowogardzkiej, 1-go Maja, Hanki Sawickiej i Wojska Polskiego oddala skargę Rada Miejska w Maszewie w dniu 7 maja 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/172/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr 2 miasta Maszewo w rejonie ulic: Nowogardzkiej, 1-go Maja, Hanki Sawickiej i Wojska Polskiego. Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art. 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Skarżący M.K., w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r., złożonym w organie w dniu 2 maja 2014 r., wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wywiódł, że załącznik graficzny do uchwały nie odpowiada jej treści, ponieważ dotyczy on projektowanych zmian w obszarze ulic Nowogardzkiej, 1-go Maja, Hanki Sawickiej oraz Jedności Narodowej, która to należy do obrębu 1 i 2 miasta Maszewo, a wymieniona w treści uchwały ul. Wojska Polskiego nie jest położona w strefie projektowanej zmiany w planie. W takim samym zakresie, zdaniem skarżącego, wadą obarczona jest również poprzedzająca tą uchwałę uchwała Rady Miejskiej w Maszewie Nr III/14/02 z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Maszewo dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr 2 miasta Maszewo w rejonie ulic: Nowogardzkiej, 1-go Maja, Hanki Sawickiej i Wojska Polskiego, ponieważ w obszarze wskazanym w tej uchwale ul. Wojska Polskiego nie jest położona, chociaż położona jest w obrębie 2. W uchwale tej nie uwzględniono natomiast ul. Jedności Narodowej pomimo, że jest położona w obrębie 1 i 2. W tytułach przywołanych uchwał oraz ich treści, do obrębu nr 2 zakwalifikowana została ul. Wojska Polskiego, która w ogóle nie powinna zostać objęta projektowanymi zmianami, ponieważ nie należy do wskazywanego w załączniku graficznym obszaru. Skarżący podkreślił, że skutkiem powyższego wymienione uchwały obarczone są wadą, której nie można usunąć w drodze zwykłej zmiany uchwały, ponieważ należałoby powtórzyć procedurę o której mowa w art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, w ocenie skarżącego, wskazywanie w analizie kwestionowanej uchwały, że obszar będący przedmiotem jej projektu jest terenem usługowym nie odpowiada stanowi faktycznemu, zgodnie z którym jest to teren z funkcją mieszkalną jako wyłączną. Skarżący podkreślił, że wprowadzenie funkcji usługowej w sytuacji, gdy aktualnie w planie jest przewidziana zabudowa willowa, stanowi arogancję władzy, która nie uwzględnia potrzeb mieszkańców oraz narusza ich interes prawny, bowiem zmiana funkcji spowoduje zwiększenia natężenia hałasu przez lokale usługowe o charakterze spożywczym. Interes prawny w złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący wyprowadził z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...]. Nadto, przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 706/07 w którym wskazano, że "na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe (...)". Rada Miejska w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 maja 2014 r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/230/2014 (doręczoną skarżącemu w dniu 30 maja 2014 r.), w której nie uwzględniła złożonego przez skarżącego wezwania. Wobec powyższego M.K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego I.W. w dniu 24 czerwca 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Maszewie Nr XXVIII/172/2013 z dnia 7 maja 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucił nieprawidłowe oznaczenie terenu objętego zamiarem sporządzenia planu miejscowego w tytule uchwały, niezgodne z załącznikiem graficznym do uchwały, w szczególności poprzez błędne wymienienie ul. Wojska Polskiego, położonej w innym rejonie - nie objętym planowanymi zmianami. Zdaniem skarżącego, brak prawidłowego wymienienia ulic spowodował, że mieszkańcy obszaru, którego dotyczy studium oraz kwestionowana uchwała nie mogli w trakcie procedury związanej z podjęciem uchwały wnosić uwag i zastrzeżeń. W analizie dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] wskazano, że obszar ten jest terenem usługowym z funkcją mieszkalną, a projektowaną funkcją wiodącą będą tereny zabudowy usługowej, czemu przeczy zaświadczenie Burmistrza z dnia 14 marca 2013 r. podające, że działki nr [...] znajdują się na obszarze zabudowy luźnej jednorodzinnej, o charakterze willowym. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący odniósł się do problematyki prostowania błędów w aktach prawnych stanowionych przez organy samorządu terytorialnego. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że jedyną prawną dopuszczalną formą usunięcia błędów w uchwale rady gminy, nawet tych, które wydają się być oczywiste jest zmiana takiego aktu, która musi być dokonana w taki sam sposób jak uchwalanie aktu nowelizowanego. W jego ocenie, organ winien podjąć działania zmierzające do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXVIII/172/2013, zgodnie z obowiązującą procedurą przewidzianą w przepisach merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że skarżący występując ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nawet nie podjął próby wykazania, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes prawny lub jego uprawnienie. W ocenie organu, skarżący w związku z podjęciem kwestionowanej uchwały interesu takiego nie posiada, a przez to nie mogło dojść do jego naruszenia. Argumentując swoje stanowisko organ wyjaśnił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu wewnętrznie obowiązującego, ponieważ kierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W przeciwieństwie do samej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest to akt prawa miejscowego, czego konsekwencją jest m.in. to, że taka uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowane są do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, tym samym nie mogą naruszać interesu prawnego podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Kwestionowana uchwała nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze oraz nie określa w żaden sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Zatem jej przepisy nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tą uchwałą. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości będzie kształtował dopiero ostatecznie uchwalony i opublikowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego. Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. ( sygn. akt II OSK 2442/12). Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia terenu objętego zamiarem sporządzenia planu miejscowego w tytule uchwały, niezgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały organ wyjaśnił, że tytuł uchwały nie ma znaczenia normatywnego, nie określa bowiem w sposób wiążący obszaru przeznaczonego do sporządzenia planu miejscowego. Taką rolę normatywną pełni załącznik graficzny do uchwały, który jest na tyle jednoznaczny, że pozwala stwierdzić, które ulice w [...] są, a które nie są objęte obszarem opracowania planu. Uchwała wystarczająco precyzuje obszar opracowania planu miejscowego, natomiast nigdzie nie ma wymogu, aby obszar ten w sposób precyzyjny i wyczerpujący musiał być określony w jej tytule. Brak jest zarówno przepisów jak i praktyki umieszczania w tytułach tego rodzaju uchwał wszystkich ulic znajdujących się w obrębie opracowania planu. Tytuł uchwały ma pełnić funkcję informacyjną i wyróżniającą spośród innych uchwał – co zostało w badanym przypadku spełnione, ponieważ uchwała dotyczy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar opracowania planu rzeczywiście znajduje się w rejonie wymienionych w tytule ulic, chociaż nie wszystkie ulice i nie w całości zostały objęte opracowaniem. Mając na uwadze, że w tytule uchwały mowa jest o rejonie wymienionych ulic, bezprzedmiotowe są zarzuty skargi odnoszące się rzekomego błędu i sposobu jego naprawienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi M.K. stała się uchwała Rady Miejskiej w Maszewie z dnia 7 maja 2013 r., Nr XXVIII/172/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr 2 miasta Maszewo w rejonie ulic: Nowogardzkiej, 1-go Maja, Hanki Sawickiej i Wojska Polskiego, podjęta w oparciu o przepis art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w opisanym trybie zostały spełnione, albowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym obowiązkiem Sądu było zbadanie istnienia po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały, która przejawia się w tym, że musi on wykazać naruszenie własnego interesu prawnego. W tym zakresie M.K. wywiódł, że skoro jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze na którym ma zostać opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to posiada legitymację skargową. Dodatkowo wskazał, jakoby kwestionowana uchwała miała zmienić dotychczasowe przeznaczenie terenu o wyłącznej funkcji mieszkalnej na teren o przeznaczeniu usługowym. Zdaniem Sądu, przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie jest wystarczająca do uznania jego legitymacji w zaskarżeniu spornej uchwały. Fakt posiadania nieruchomości na terenie, co do którego mają nastąpić prace związane z opracowaniem zmiany planu to zbyt mało aby uznać, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym legitymację skargową wiąże z posiadaniem naruszonego interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowana uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składająca się z 4 paragrafów stanowi tylko o tym, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w par. 1), że granice obszaru objętego planem miejscowym przedstawione zostały na załączniku graficznym, który stanowi integralną część uchwały (par. 2), że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy (par. 3), i że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (par. 4). W postanowieniach uchwały w ogóle nie określa się dotychczasowego lub planowanego przeznaczenia terenu objętego planem. W orzecznictwie przyjmuje się, że w pewnych przypadkach również naruszenie procedury uchwalania planu może być uznane za naruszenie interesu prawnego. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Samo sformułowanie zarzutu, wedle którego tytuł uchwały i określony w jej treści obszar nie pokrywa się dokładnie z precyzyjniej określoną częścią graficzną załącznika do uchwały nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, którego nieruchomość znajduje się zarówno według opisu terenu mającego być objętym pracami planistycznymi jak i według jego graficznego odzwierciedla w załączniku do uchwały. Podkreślić również należy, że uchwała o zamiarze przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po pierwsze nie jest aktem prawa miejscowego, a po drugie jest uchwałą o charakterze intencyjnym. W żaden sposób nie określa przyszłego przeznaczenia terenu, a tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym jej zasięgiem. Konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. W wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 562/10 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, które skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w całości podziela, że "jedynym wiążącym skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego jest wszczęcie procedury planistycznej i ustalenie obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan, a te ustalenia w żaden sposób nie mogą naruszać interesów skarżących, nie kształtują bowiem sposobu wykonywania prawa własności ich działek. Będzie to mógł uczynić dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który może stać się przedmiotem odrębnego zaskarżenia." Reasumując, wobec ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego, do którego naruszenia miałoby dość postanowieniami zaskarżonej uchwały, należało skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).