II SA/Sz 640/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 1 lutego 2024 r. (znak: [...]) nr [...] Wójt Gminy K. (dalej jako: "Wójt", organ I instancji") w wyniku rozpoznania wniosku P. B. (dalej jako: "strona", "skarżąca") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jedenastu dwulokalowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] obręb P., gmina K.. Z uzasadnienia ww. decyzji wynikało, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak uzbrojenia terenu zainwestowania w sieć kanalizacyjną i wodociągową, a inwestor nie wykazał należycie warunków do spełnienia lokowania uzbrojenia zastępczego w postaci własnego ujęcia wody i zbiornika bezodpływowego. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że działka nr [...] nie spełnia wymagań w zakresie spełnienia wymogów dotyczących indywidualnego ujęcia wody (studni), podczas gdy na wcześniejszych etapach badania wniosku organ tej okoliczności w ogóle nie podnosił; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Jednocześnie, strona złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z istnienia uzbrojenia zastępczego przedkładając prywatną opinię hydrologiczną. Decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i umorzyło w całości postępowanie przed organem I instancji W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania organ II instancji uwzględnia stan prawny i faktyczny z dnia orzekania. Powyższe oznacza, że wszelkie zmiany stanu faktycznego sprawy, ale także prawa, w tym prawa miejscowego, do czasu wydania orzeczenia przez organ II instancji muszą zostać uwzględnione przez ten organ. Mając powyższe na uwadze, Kolegium wyjaśniło, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ I instancji z dniem 21 marca 2024 r. weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z 2024 r., poz. [...]). Taki stan rzeczy oznacza, że w dniu orzekania kwestie decyzji lokalizacyjnych i możliwy stan zagospodarowania określonych gruntów objętych planem miejscowym rozstrzyga wyłącznie plan miejscowy. To z kolei implikuje zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego w tym kierunku postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art 59 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Organ II instancji wskazał, że z wykładni tego przepisu bezsprzecznie wynika, że w przypadku istnienia planu miejscowego dla określonego terenu lub jego części, decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wydaje się, zaś wszczęte już uprzednio postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r. II SA/Po 805/22). Wskazany teren zainwestowania opisany jako działka nr [...] obręb P., gmina K., pozostaje objęty ww. planem miejscowym w ramach terenu elementarnego o symbolu 1RN - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy. W tych okolicznościach postępowania, zdaniem Kolegium, merytoryczne rozpatrzenie odwołania wraz z oceną złożonego wniosku dowodowego pozostaje również bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 10 lipca 2024 r. P. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w przypadku uwzględnienia skargi na ww. uchwałę Rady Gminy K. z dnia 23 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie podstaw do umorzenia w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji przewlekłe działanie mające na celu przedłużanie procedury do czasu wejścia w życie chwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P.. Wejście w życie zaskarżonej uchwały doprowadziło do wprowadzenia na terenie nieruchomości skarżącej generalnego zakazu zabudowy, a w konsekwencji naruszenia prawa własności skarżącej bez stosownej podstawy prawnej ku temu. Z treści rozstrzygnięć Rady Gminy rozpoznanych po wniesieniu zastrzeżeń do projektu planu wynika, że Rada Gminy uwzględniła obowiązek poszanowania możliwości zrealizowania inwestycji związanych z zabudową jednorodzinną działek w obrębie P., dla których wydano przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem kwestii, że teren oznaczony symbolem 1RN będzie w części zabudowany, pomimo formalnego zakazu zabudowy. Skarżąca wskazywała na te okoliczności w toku prac planistycznych, a Gmina K. nie wskazała na żadne racjonalne powodu nierównego traktowania właścicieli. Nie bez znaczenia jest także fakt maksymalnego wydłużania wydania decyzji o warunkach zabudowy, który został złożony półtora roku przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Obecnie nieruchomość skarżącej realnie straciła na wartości, pomimo że objęte zakazem zabudowy tereny, uległy już częściowej urbanizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "P.p.s.a."- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję Wójta w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i umarzająca postępowanie przed organem I instancji ze względu na uchwalenie - na datę orzekania w sprawie – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego całość terenu inwestycji objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że niedopuszczalne jest, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą, prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po objęciu całości terenu zamierzenia inwestycyjnego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie i jest bezsporne. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe, prowadzone przez organy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego skutkowała prawidłowym zastosowaniem przez Kolegium art. 105 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji merytorycznej w kwestii ustalenia warunków zabudowy było bowiem nie tylko zbędne, ale wręcz niedopuszczalne. Innymi słowy, w sprawie niniejszej zaistniała negatywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością umorzenia postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 59 u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tylko i wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższej konstatacji nie może zmienić argumentacja skarżącej, która podniosła, że do czasu uchwalenia w dniu 23 lutego 2024 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji procedował wadliwie i opieszale, co jednak nie jest przedmiotem analizy i oceny Sądu w granicach rozpoznawanej skargi. Należy podkreślić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zastępuje plan i jej istotą jest zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, wobec czego wydawana jest tylko wówczas, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez radę gminy uchwalony, wówczas to w tym planie następuje określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, na skutek czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się niedopuszczalne, a ewentualna decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut skargi dotyczący ewentualnej wadliwości ww. uchwały z dnia 23 lutego 2024 r. i jej rzekomego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W granicach rozpatrywanej sprawy Sąd nie ma bowiem możliwości kontrolowania i oceniania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej ani konkretnych postanowień uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, wynik niniejszej sprawy sądowej nie zależy od rozstrzygnięcia skargi na ww. uchwałę w sprawie planu miejscowego. Brak zatem było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, Sąd bowiem nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku innego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie danej sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnego bądź negatywnego dla strony innego rozstrzygnięcia sądu. Końcowo, trzeba wyjaśnić, że nakaz stosowania przez organy co do zasady przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania (zarówno ustaw jak i prawa miejscowego), również w przypadku ich zmiany po dacie złożenia wniosku, nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit. W przypadku zmiany przepisów ustaw i rozporządzeń w trakcie postępowania ustawodawca może korzystać z zastosowania przepisów przejściowych, nakazując np.: stosowanie w pewnych sytuacjach przepisów dotychczasowych. Taki stan jednak nie może mieć miejsca w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Kolegium oparło się na aktualnym stanie prawnym i faktycznym, właściwym na czas orzekania. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, i z tego powodu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.