II SA/Sz 642/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. Spółka jawna w P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oddala skargę. Rada Gminy Rewal w dniu 22 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.- dalej "u.s.g.") oraz art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.- dalej "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XXXV/277/13, w której postanowiono o odbieraniu z dniem 1 lipca 2013 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Rewal (§ 2). W § 3 przewidziano, że traci moc uchwała Rady Gminy Rewal Nr XXXI/242/12 z dnia 10 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na mocy § 4 uchwała weszła życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z nowelizacją ustawy o u.c.p.g., Rada zmuszona była do ponownego procedowania w sprawie uchwał związanych z wprowadzeniem przepisów aktu prawa miejscowego opartych na tej ustawie. Spowoduje to opóźnienia w przeprowadzeniu procedur przetargowych, wobec czego przesunięto termin wejścia w życie przepisów na terenie gminy na dzień 1 lipca 2013 r. Pismem z dnia 9 grudnia 2018 r. S. Spółka jawna w P. (dalej "Spółka" lub "skarżąca") wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wyżej opisaną uchwałą (wpływ pisma do organu 11 grudnia 2018 r.). Wobec braku udzielenia odpowiedzi na to wezwanie, Spółka w dniu 11 lutego 2019 r. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXXV/277/13 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze wniosła o stwierdzenie jej nieważności zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji. Skarżąca wskazała, że jako podmiot będący właścicielem nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, na podstawie ww. uchwały została objęta gminnym system odbierania odpadów komunalnych. Podkreśliła, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się zakaz wprowadzania zmian w prawie podatkowym w czasie trwania roku podatkowego, który jest traktowany jako uszczegółowienie, w odniesieniu do prawa daninowego, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony bezpieczeństwa prawnego. Zakaz wprowadzania zmian prawnych w czasie trwania roku podatkowego dotyczy wszystkich podatków, w których wymiar podatku dokonywany jest za okresy roczne. Analogicznie także niepodatkowych danin publicznych, których wymiar dokonuje się w okresie rocznym roku podatkowego – daninowego. W ocenie Spółki, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pewnością można zaliczyć do danin publicznych rozliczanych w okresach rocznych, zaś wskazana uchwała doprowadziła do zmiany wysokości obciążeń spółki z tytułu opłaty wykazującej cechy daniny publicznej w trakcie roku (podatkowego) i tym samym koliduje z uregulowaniem normy art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwała niewątpliwie narusza jej interes prawny. W roku 2012 poniosła bowiem koszty wywozu odpadów komunalnych w łącznej kwocie [...]zł, zaś w pierwszym półroczu 2013 r. (do dnia kiedy weszła w życie kwestionowana uchwała) suma ta wyniosła kwotę [...]zł. W chwili obecnej, skarżąca ponosi opłatę za odbiór odpadów komunalnych na poziomie średniorocznie ponad [...] tys. zł. Wejście zatem w życie kwestionowanego prawa zmienia w sposób niekorzystny sytuację prawną skarżącej, czyniąc ją uprawnioną do wystąpienia ze skargą, o której stanowi art. 101 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Skarżona uchwała obliguje bowiem do rozliczania należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi według innej podstawy prawnej, powodując jednocześnie kilkukrotny wzrost wysokości opłaty z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Według organu, wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty są bezzasadne i nie dają podstaw do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przywołane przez skarżącą orzecznictwo w przedmiocie zakazu dokonywania zmian podatkowych dotyczy sytuacji, w których podatki czy daniny publiczne uiszcza się w wymiarze rocznym, jednakże nie znajduje ono zastosowania do przedmiotowej uchwały. Organ zaznaczył, że interpretacja art. 6m ust. 1d i ust. 2a u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że wysokość opłat wskazana w deklaracji nie obowiązuje na cały rok, a tylko do czasu zmiany stawki albo zmiany danych. W przypadku zmiany stawki, która może nastąpić w trakcie roku, nie ma obowiązku składania nowej deklaracji, a wójt jedynie zawiadamia właściciela nieruchomości o zmienionej stawek. Istotnym jest również to, że nowa opłata obowiązuje na przyszłość, za kolejne miesiące, a nie wstecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W niniejszej sprawie Spółka wniosła skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy Rywal z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXXV/277/13 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na wstępnie wyjaśnić trzeba, że w związku z podjęciem uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed zmiany tych przepisów, wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed zmiany stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast art. 53 § 2 p.p.s.a. określał, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem sądu, wniesiona skarga spełnia wymogi wynikające z powyższych przepisów. Z całą pewnością zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy zobowiązane są do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Złożona skarga została też poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w przypisanym terminie. Nadto skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu uchwały, albowiem jest podmiotem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a więc obciążonym obowiązkami w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz adresatem praw i obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Na skutek uchwały doszło do objęcia nieruchomości skarżącej gminnym systemem gospodarowania odpadami, a zatem niewątpliwie wpływa ona na sytuację sprawą Spółki, naruszając tym samym jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przechodząc do merytorycznej kontroli przedmiotowego aktu to wskazać należy, że sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana uchwała odpowiada prawu. W szczególności za nieuprawione uznać należy stanowisko skarżącej, że uchwała narusza art. 2 Konstytucji wobec wprowadzenia w takcie roku kalendarzowego (podatkowego) zmiany wysokości obciążeń spółki z tytułu opłat za odbiór odpadów. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że nie można tracić z pola widzenia, że ocena legalności uchwały zależy przede wszystkim od tego, czy została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Przekroczenie delegacji do wydania uchwały skutkuje bowiem stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części. Każde działanie uchwałodawcze rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującej normie prawnej. Reguła ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Regulowanie zatem jakiejkolwiek materii, będącej źródłem prawa o charakterze wykonawczym wobec ustawy, odbywać się może jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w jego ramach. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawach szczególnych. Taką ustawą jest niewątpliwie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 6c nakłada na gminę obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomość, na których zamieszkują mieszkańcy, jednocześnie pozostawiając decyzji rady gminy objęcia tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, na których zamieszkają mieszkańcy, a odpady powstają. Na mocy bowiem art. 6c ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy,a powstają odpady komunalne. Przepis ten stanowiący upoważnienie do podjęcia uchwały co do materii w nim przewidzianej, nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych, w tym w zakresie terminów co do podjęcia i mocy obowiązującej takiej uchwały. Oznacza to, że rada może w każdym czasie skorzystać z możliwości przewidzianej art. 6c ust.2 u.c.p.g., co w niniejszej sprawie uczyniono. Analiza zaskarżonej uchwały, w której Rada Gminy Rewal postanowiła z dniem 1 lipca 2013 r. o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy,a powstają odpady komunalne, prowadzi do wniosku, że w prawidłowy sposób zrealizowała powyższe upoważnienie ustawowe. Treść tej uchwały pozwala przyjąć, że została podjęta na podstawie upoważnienia i w jego granicach. Skoro bowiem objęcie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, reżimem zorganizowanego przez gminę odbierania odpadów komunalnych, zostało dopuszczone przez ustawodawcę i z tego upoważnienia Rada skorzystała, to nie sposób takiemu działaniu zarzucić naruszenia prawa. Co więcej, rada oddaliła w czasie wprowadzenie tego systemu na dzień 1 lipca 2013 r., dając czas na dostosowanie się do tego prawa. Po drugie, podjęciu uchwały w dniu 22 lutego 2013 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie stał na przeszkodzie art. 2 Konstytucji. Ja już wyżej podniesiono ustawodawca w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. nie wykluczył możliwości podejmowania takiej uchwały w trakcie roku kalendarzowego, a z kolei w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 Trybunał Konstytucji stwierdził wprost, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c u.c.p.g. są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Wywiódł także, iż z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Wprawdzie przedmiotem kontroli Trybunału nie było upoważnienie ustawowe z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tym niemniej zdaniem sądu, unormowanie to w zakresie, w jakim dopuszcza włączenie danej nieruchomości do gminnego systemu odbierania odpadów, nie uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Po trzecie, kontrolowana uchwała nie reguluje problematyki ponoszenia opłat, lecz wyłączenie wprowadza jednolity system gospodarowania odpadami na terenie gminy, przy czym brak jest możliwości wywiedzenia, aby skutkiem uchwały była zmiana obciążeń spółki z tytułu opłat za odbiór odpadów. Na dzień 1 lipca 2013 r., (tj. pierwszy dzień mocy obowiązującej uchwały) opłata ta była ustalana według metody przewidzianej w art. 6j ust. 3 u.c.p.g., a więc jako iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Tymczasem załączone do skargi dokumenty dowodzą, że również w roku 2012 i pierwszej połowie 2013 r. podstawą ustalenia wysokości opłaty była ilość pojemników x stawka. Z tego względu nie sposób wywieść, aby uchwała spowodowała wzrost obciążeń spółki, skoro nie dotyczyła zmiany sposobu ustalenia opłaty, który na dzień 1 lipca 2013 r. faktycznie pozostał bez zmian. Na marginesie dodać tylko należy, że w innej sprawie ze skargi Spółki WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 354/19 wyraził pogląd, że zakaz dokonywania zmian podatkowych w ciągu roku podatkowego, na który powołuje się skarżąca, nie ma zastosowania do opłat za gospodarowanie odpadami, gdyż opłaty te nie mają wymiaru rocznego. Z art. 6i ust. 2 u.p.c.g. wynika, że opłaty są naliczane i płatne za cały jeden miesiąc kalendarzowy, zaś w art. 6 m u.p.c.g. dopuszczono sytuacje zmiany wysokości opłaty za miesiąc, w ciągu roku, jak i wskazano na możliwość uchwalenia przez organ gminy nowej stawki opłaty, nie wykluczając dokonanie takiej zmiany w trakcie roku kalendarzowego. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.