II SA/Sz 643/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Wójta Gminy B., po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 marca 2021 r., odmówił L. P. (dalej: "strona", "skarżąca") przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia organ wyjaśnił, że dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie, a więc przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."). Nadto podkreślił, że wniosek rozpatrzono także pod kątem udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, jednakże stwierdzono, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Końcowo wskazano, że Ośrodki w pierwszej kolejności muszą zarezerwować środki na świadczenia obligatoryjne, czyli przeznaczone dla rodzin, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, natomiast świadczenie, o które wnioskuje strona ma charakter fakultatywny, zatem środki na nie są ograniczone. L. P. odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa, podnosząc, że otrzymywane przez nią świadczenie 500+ nie może zostać wliczone do dochodu rodziny. W dalszej części odwołująca się opisała sytuację materialną oraz zdrowotną swojej rodziny. Podała, że nie jest zadowolona z działań podejmowanych przez pracowników organu I instancji i oczekuje wyciągnięcia konsekwencji służbowo- dyscyplinarnych wobec tych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz.256), dalej: "k.p.a." oraz art. 8 ust. 1 pkt 2, 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 u.p.s., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. stwarza możliwość przyznania specjalnego zasiłku osobie, u której kryterium dochodowe zostało przekroczone, w razie stwierdzenia szczególnie uzasadnionego przypadku. Jego przyznanie oparte jest na uznaniu administracyjnym, po wcześniejszym rozważeniu sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o taką pomoc oraz przy uwzględnieniu możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że warunkiem właściwego zastosowania normy prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Kolegium zgodziło się z ustaleniami organu I instancji odnośnie dochodu rodziny strony, obejmującego dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę jej męża w kwocie [...]zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł oraz stypendium syna w kwocie [...]zł, czyli łącznie [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...]zł, a zatem przekraczało kryterium ustawowe wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie. Niemniej w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził w sposób kompletny postępowania w zakresie zbadania przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Przypomniano, że strona wnioskiem z dnia 8 marca 2021 r. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału, jednocześnie opisała trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny, w tym wskazała swoje wydatki. Następnie organ w dniu 15 marca 2021 r. przeprowadził z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy. Kolegium uznało, że organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu poza lakonicznym stwierdzeniem o braku przesłanek do przyznania świadczenia i przytoczeniem treści orzeczeń sądów administracyjnych, w świetle podniesionych przez stronę okoliczności nie uzasadnił z jakiego powodu nie znalazł podstaw do udzielenia pomocy w trybie art. 41 u.p.s. Organ II instancji podkreślił, że strona w toku postępowania przedkładała m.in. faktury za leki, do których organ I instancji w ogóle się nie odniósł, w tym nie wskazał, czy ta okoliczność (ponoszenia tego wydatku) wpłynęła na niemożność zakupu opału z własnych środków. Ponadto nie wyjaśniono szczegółowo z jakich względów pomoc nie może zostać przyznana stronie. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnił, że nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na szeroki zakres tego postępowania, które mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności. L. P. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, oraz wyraziła swoje niezadowolenie z działań podjętych w jej sprawie przez pracowników organu I instancji. Jednocześnie zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną swojej rodziny. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 10 września 2021 r. wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia 4 maja 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Zdaniem pełnomocnika sprzeciw zasługuje w całości na uwzględnienie, bowiem organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim nie wskazał, jakie konkretne przesłanki nie zostały ustalone przez organ I instancji, a które nie mogły zostać ustalone przez Kolegium na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w postępowaniu odwoławczym. Przy czym organ I instancji, co przyznało samo Kolegium, zgromadził w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy, począwszy od wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału, poprzez przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokumenty obrazujące sytuację materialno – życiową jej rodziny, jak też wywiad środowiskowy. Zdaniem pełnomocnika, na podstawie tak obszernego materiału dowodowego SKO powinno dokonać oceny, czy w przedmiotowej sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. W takiej też sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego, była ocena całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia jej co do istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasatoryjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania takiej decyzji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób kompletny postępowania w zakresie zbadania przesłanek warunkujących przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Zarzucił organowi I instancji brak odniesienia się do złożonych przez stronę w toku postępowania dowodów, w szczególności faktur za leki oraz niewyjaśnienie, czy okoliczność ponoszenia wydatków na leczenie wpłynęła na niemożność zakupu opału. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie uzasadnił z jakich względów pomoc nie może być przyznana stronie. W rezultacie uznał za niewyjaśniony stan faktyczny sprawy, co w jego ocenie stanowi o naruszeniu przepisów procesowych tj.: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na szeroki zakres tego postępowania przyjął, że nie mógł skorzystać z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie wykazano, aby zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych nie wykazało, aby organ pierwszej instancji dopuścił się takich uchybień, które mogłyby być uznane za podstawę do uchylenia wydanej przez niego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak zostało to wyjaśnione wyżej, wydanie decyzji kasatoryjnej warunkuje jedynie ustalenie, że organ I instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia sprawy i to w zakresie przekraczającym kompetencję organu odwoławczego. Tymczasem analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie i zebrał stosowny materiał dowodowy dotyczący sytuacji materialnej i zdrowotnej strony obejmujący m.in. decyzje obrazujące dochód rodziny oraz faktury potwierdzające wydatki na leki, aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia 15 marca 2021 r., na co zwrócił uwagę również pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 10 września 2021 r. Wobec powyższego nie sposób uznać, aby organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę kwestii przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Kolegium nie wskazało przy tym jednoznacznie okoliczności faktycznych, które organ I instancji powinien ustalić oraz materiału dowodowego, który powinien zgromadzić w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasatoryjnej nie może być wyłącznie krytyczna ocena (przez organ odwoławczy) dokonanej przez organ I instancji analizy dowodów. Ocena dowodów, ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, co wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nawet zarzucany organowi I instancji brak należytego odniesienia się do materiału dowodowego (faktur za leki, a w rezultacie wydatków strony na leczenie w kontekście możliwości zakupu opału), który świadczyłby o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., nie wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie art. 138 § 2 k.p.a. nie chodzi bowiem o wyjaśnienie przez organ I instancji motywów rozstrzygnięcia, ale wyjaśnienie sprawy w kontekście poczynienia wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego. Kolegium stwierdziło, że nie korzysta z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie jak również zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję bowiem postępowanie uzupełniające "w tak szerokim zakresie mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności". Nie sposób jednak stwierdzić co miałoby stanowić o szerokim zakresie postępowania uzupełniającego, jakie konkretnie ustalenia miałby jeszcze poczynić organ I instancji, jakie dowody zgromadzić. Podsumowując, Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do warunków umożliwiających zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.