II SA/Sz 644/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Podaniem z dnia [...] r. M. J. zwrócił się do Starosty Ł. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o treści: "Potwierdzam i poświadczam, że Pan M. J., działając na podstawie Pozwolenia Nr: [...], wydanego w [...] r. (podstawa prawna: Rozporządzenie Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 16 stycznia 1984 roku - Dz. U. Nr 10, poz. 41 i 42), przez W.B.G. i K - Głównego Geodetą Województwa B. W. W latach [...] - prowadząc własną/prywatną działalność gospodarczą, wykonywał na terenie naszego powiatu zgłoszone do zasobu geodezyjnego prace geodezyjne, których końcowe dokumenty (po uprzednim sprawdzeniu poprawności ich wykonania), zostały przyjęte do zasobu". Pismem z dnia [...] r., znak: [...] Starosta Ł. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie interesu prawnego, względnie podanie przepisu prawa, uzasadniającego uzyskanie żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi z dnia [...] r. M. J. wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie zamierza użyć w celach dowodowych przed sądem administracyjnym. Jednocześnie powołując się na przepis art. 24 § 3 K.p.a. wniósł o wyłączenie od prowadzenia sprawy T. B. - Dyrektora Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego. Wątpliwości co do bezstronności tego pracownika budzi - zdaniem wnioskodawcy - spór sądowy, który toczył się przed Sądem Rejonowym, na dowód czego przedłożył kopię postanowienia Starosty Ł. z dnia [...], wyłączającego T. B., Geodetę Powiatowego, od udziału w postępowaniach dotyczących Przedsiębiorstwa Geodezyjnego [...] oraz spraw, w których M. J. występuje w charakterze pełnomocnika strony. Postanowieniem z dnia [...] r., znak; [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania z dnia [...] r. w przedmiocie wyłączenia pracownika, Starosta Ł. odmówił wyłączenia T. B. pełniącego funkcję Geodety Powiatowego od udziału w sprawie. W uzasadnieniu Starosta Ł. wskazał, że postępowanie karne wytoczone z oskarżenia prywatnego przez M. J. przeciwko T. B., które zostało zakończone 6 lat temu wyrokiem uniewinniającym oskarżonego, nie wywołuje wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Postanowieniem z dnia [...], Starosta Ł. odmówił M. J. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania przedmiotowego zaświadczenia z uwagi na brak interesu prawnego czy przepisu prawa, uzasadniającego jego wydanie. Ponadto wskazał, że nie prowadzi rejestru lub ewidencji prac geodezyjnych, których identyfikacja następowałaby na podstawie indywidualnie wydanego pozwolenia. Dnia [...] r. M. J. wniósł zażalenie na wyżej opisane postanowienie podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez pracownika, który winien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu. Ponadto Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Starosty Ł., że nie posiada on interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia, wskazując, że zaświadczenie jest potrzebne w celach dowodowych przed sądem administracyjnym. Skarżący zanegował również twierdzenie organu, że nie prowadzi on ewidencji prac geodezyjnych, których identyfikacja jest możliwa na podstawie indywidualnego postanowienia i jako argument podał, iż takie informacje można uzyskać w Starostwie Powiatowym. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 219 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a także art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Starosty Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mając na uwadze treść wyżej przywołanego przepisu organ zobowiązany był ocenić, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o wskazanej przez niego treści lub czy istnieje przepis prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych okoliczności lub stanu prawnego. Organ wskazał, iż M. J. swój interes prawny wywodzi z zamiaru przedstawienia tego dokumentu sądowi administracyjnemu, w bliżej nie określonej sprawie. Interes prawny jest pojęciem zindywidualizowanym, dotyczącym konkretnej osoby w określonym stanie faktycznym i w związku z przepisami prawa materialnego mającymi wpływ na sferę praw i obowiązków tej osoby. Interes prawny stanowi kategorię prawną, która musi wynikać z przepisów prawa materialnego kształtującego i chroniącego zakres praw i obowiązków prawnych danego podmiotu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 228/08). Powoływanie się na potrzebę przedłożenia zaświadczenia bliżej nieokreślonemu sądowi administracyjnemu, bez wskazania sygnatury czy przedmiotu sprawy, a także okoliczności jakie w wyniku tego mają zostać dowiedzione, dlaczego nie można tych okoliczności dowieść w inny sposób jak tylko poprzez przedłożenie zaświadczenia, oraz jaki będzie miało to wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy, nie uzasadnia - w ocenie organu odwoławczego - posiadania przez M. J. interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Interes prawny nie może wynikać jedynie z subiektywnej oceny osoby ubiegającej się o zaświadczenie, dotyczącej spodziewanych korzyści. Interes prawny musi dać się obiektywnie stwierdzić, również przez organ kompetentny do wydania zaświadczenia. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka w postaci wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści, jak również nie wskazano przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko Starosty Ł., wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącego, że niniejsza sprawa została załatwiona przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko Starosty Ł. w tej materii wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. Spór sądowy, na który powołuje się Skarżący, został zakończony ponad sześć lat temu na korzyść pracownika, którego Skarżący domaga się wyłączenia. Gdyby przywołane postępowanie sądowe zakończyło się wyrokiem skazującym, wówczas można byłoby rozważyć możliwość wyłączenia tego pracownika. W obecnym jednak stanie faktycznym organ nie dopatrzył się okoliczności, które mogły wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika załatwiającego sprawę. Odnosząc się do kwestii możliwości identyfikacji wykonanej pracy geodezyjnej na podstawie indywidualnie wydanego pozwolenia, organ zauważył, że podobny problem wystąpił, wbrew temu co twierdzi Skarżący, w Starostwie Powiatowym. Postanowieniem z dnia [...], Starosta G. odmówił wydania M. J. zaświadczenia, z uwagi na brak możliwości zestawienia wykonanych prac geodezyjnych z pozwoleniem Nr: [...]. Mając powyższe na uwadze Starosta Ł. nie mógł więc pozytywnie rozpatrzyć wniosku M. J. z dnia [...] r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na brak interesu prawnego Wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia, a także z tego powodu, iż żądanych informacji Starosta Ł. nie posiada. Powyższe postanowienie M. J. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie postanowienia Starosty Ł. z dnia [...] r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżący w swej skardze podniósł, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przez pracownika organu, którego wyłączenia skarżący wielokrotnie bezskutecznie się domagał. Do tej jednak pory kwestia wyłączenia pracownika organu nie została rozpatrzona. Poza przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej z udziału w postępowaniu wymienionymi taksatywnie w art. 24 § 1 K.p.a. nie można wykluczyć przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. Przepis art. 24 § 3 jako przyczynę wyłączenia pracownika wskazuje "istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków służbowych pracownika organu administracji publicznej, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego, sumiennego wykonywania tych obowiązków. W interpretacji tego pojęcia celowe jest uwzględnienie przepisu art. 8 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który stanowi, że: "1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób, oraz od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy, ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Urzędnik nie będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy." Zdaniem skarżącego pracownik organu, który wydał zaskarżone postanowienie, nie dawał gwarancji bezstronnego załatwienia wniesionego zażalenia na postanowienie Starosty. Skarżący już kilkakrotnie zgłaszał zastrzeżenia co do działania ww. pracownika organu, które jak dotychczas są bagatelizowane. W odczuciu skarżącego ww. pracownik organu ma negatywne nastawienie do osoby wnioskodawcy, co najprawdopodobniej wynika z faktu kierowania przez skarżącego wspomnianych skarg. Przykładowo, w zażaleniu, które wnioskodawca skierował do ZWINGiK na postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] r. ([...]), pracownik ZWINGiK nie dość, iż sprawę rozpoznawał zbyt długo, mimo iż stan faktyczny nie był skomplikowany, to bezzasadnie wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia złożonego zażalenia o dodatkowe informacje, mimo, iż zażalenie spełniało wymogi formalne. Skarżący, mając dotychczasowe doświadczenia, obawia się, iż pracownik ZWINGiK, który wydał zaskarżone postanowienie rozstrzygające złożone uprzednio zażalenie na postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] r. był uprzedzony do skarżącego, czego wyrazem jest właśnie skarżone postanowienie. Dlatego A. M. - Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - powinna była wyłączyć się od udziału w postępowaniu dotyczącym wniesionego uprzednio zażalenia na postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] r. Zaskarżone postanowienie Starosty Ł. powinno było także zostać uchylone już z tej przyczyny, że zostało wydane przez pracownika Starostwa, podlegającego wyłączeniu z postępowania na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. T. B., który z upoważnienia Starosty Ł. wydał zaskarżone postanowienie pozostawał w sporze sądowym z skarżącym, który toczył się przed Sądem Rejonowym Wydział Karny. Wspomniany spór sądowy, chociaż już zakończony rodzi uzasadnione obawy, że T. B. rozpoznając wniosek złożony przez skarżącego działał w sposób stronniczy. Kwestie dotyczące wyłączenia osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym powinny być rozpatrywane w drodze postanowień wydawanych przez organ. O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44). Odnosząc się zaś do merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia skarżący wskazuje, iż "interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi". Wnioskodawcy potrzebne jest zaświadczenie, o którego wydanie zwrócił się pismem z dnia [...] Bezzasadny jest także argument, iż Starostwo Ł. nie prowadzi ewidencji prac geodezyjnych, których identyfikacja następowałaby na podstawie indywidualnie wydanego postanowienia albowiem taka ewidencja jest prowadzona w Starostwie Powiatowym i bez problemu skarżący jest w stanie uzyskać tam potrzebne zaświadczenie. Kiedy jesienią 2013 r. skarżący zwrócił się do organu o informację o wykonywanych przez skarżącego w latach [...] pracach geodezyjnych, organ stosownej informacji udzielił i dane te mógł odnaleźć w posiadanych zasobach (dowód: pismo Starosty G z dnia [...] r.). Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Należy też dodać, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zasadniczej części zarzutów skargi poświęconych naruszeniu prawa przez nie wyłączenie od załatwiania jego wniosku wskazanego pracownika Starostwa Powiatowego a także Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i związane z tym naruszenie art. 24 K.p.a., stwierdzić należy, że zarzut ten jest chybiony, albowiem w niniejszej sprawie Starosta Ł. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wyłączenia T. B., czego domagał się skarżący. Nadto zauważyć należy, iż jak wynika z treści art. 24 § 1 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, spełniającej przesłanki określone w pkt 1 – 7 tego przepisu. Do tej hipotezy nawiązują też § 2 – 4 tego przepisu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż procedura ta znajduje zastosowanie w sprawach objętych postępowaniem administracyjnym, a zatem uregulowanym w przepisach 1 – 189 K.p.a. Wydawanie zaświadczeń, uregulowane w dziale VII K.p.a. (art. 217 – 220) nie jest związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, o którym mówi art. 24 K.p.a. Wydanie zaświadczenia o którym mowa w art. 217 K.p.a. jest czynnością materialno-techniczną organu administracji, uregulowaną w ww. przepisach. Nie jest ono w żaden sposób związane z prowadzeniem postępowania i związanego z tym dokonywania ustaleń faktycznych i dokonywaniem ich oceny prawnej oraz związanych z tym skutków, z czym mogłoby być związane stronnicze podejście pracownika organu, które art. 24 K.p.a. ma wyeliminować. Przy wydawaniu zaświadczenia taka sytuacja nie zachodzi. Przepisy art. 217 – 220 K.p.a. jednoznacznie określają kiedy organ zobowiązany jest wydać żądane przez wnioskodawcę zaświadczenie. Należy też zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż skarżący nie wykazał przesłanek wydania zaświadczenia określonych w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. Powołanie się na zamiar przedłożenia tego zaświadczenia w sądzie administracyjnym, bez bliższego określenia przedmiotu sprawy jest zbyt ogólnikowe i niewystarczające dla uzasadnienia wydania takiego zaświadczenia, w świetle wymogów ww. przepisu. Nie wskazuje bowiem interesu prawnego skarżącego, który zawsze, gdy przepisy odwołują się do tego pojęcia, powinien być zindywidualizowany i skonkretyzowany oraz mieć realne odniesienie do konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z przeprowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących sią w jego posiadaniu. A contrario zatem – organ nie ma takiego obowiązku, gdy z przeprowadzonych przez niego rejestrów bądź ewidencji dane, które miałyby być zawarte w zaświadczeniu, nie wynikają. Organ I instancji twierdzi, że posiadane przez niego rejestry nie pozwalają mu na wydanie zaświadczenia o wskazanej przez skarżącego treści. Stanowisko to uznać należy za zasadne także z tego względu, że treść żądanego zaświadczenia, sformułowana przez skarżącego, nie odpowiada regułom języka polskiego i nie wynika z niej, iż może służyć celom, o którym mowa w art. 217 § 2 K.p.a. Nadto niczym nieuzasadniona jest zawarta w skardze uwaga, że również Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego A. M. również powinna była się wyłączyć od udziału w postępowaniu dotyczącym wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.