II SA/Sz 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej J. L., II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego J. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek inwestora - [...] S.A. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...], obręb G., gm. L.. Pismem z [...] Starosta [...], na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony (według rozdzielnika w aktach sprawy) o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji, m.in. o oznaczenie zasięgu sumarycznych pól elektromagnetycznych na projekcie zagospodarowania terenu, jak również o uzupełnienie obszaru oddziaływania inwestycji o działki znajdujące się w zasięgu pól elektromagnetycznych. Pismem z [...] r. organ zawiadomił kolejne strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu [...] r. wpłynął do organu poprawiony projekt budowlany oraz decyzja Starosty [...] z [...] r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej działki nr [...]. W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb G. gm. L.. Od decyzji tej odwołali się J. i E. H. - właściciele nieruchomości nr [...] oraz J. i B. P. - właściciele działek nr [...] i [...], natomiast w dniu [...] r. wpłynęło do organu II instancji odwołanie J. L., w którym podniósł on, że działka nr [...] - stanowiąca jego własność - znajduje się w odległości około 10 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji. Anteny radioliniowe nie wymagają sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie podlegają postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Obszar oddziaływania stacji bazowej określony zostaje na podstawie: rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016 r., poz. 71 j.t.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) oraz ustawy - Prawo budowlane. Stronami postępowania o pozwolenie na budowę stacji bazowej są zatem właściciele nieruchomości znajdujących się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m˛. Do wniosku o pozwolenie na budowę dla ww. stacji bazowej inwestor, załączył m.in.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obręb [...] G. gmina L. na cele budowlane, projekt budowlany, kwalifikację przedsięwzięcia, analizę środowiskową, decyzję Burmistrza L. z [...] r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Dalej, organ II instancji wskazał, że dla spornej inwestycji ustalono następujące podstawowe warunki: wysokość wieży 60 m; stacja będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 800, 900, 1800, 2100 MHz w systemie LTE 800, GSM 900, DSC 1800, UMTS 2100; stacja będzie się składała z 4 anten sektorowych AS1 i 4 anten sektorowych AS2; na wieży przewiduje się anteny radiolinii. Z projektu budowlanego wynika, że stacja bazowa składa się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 60,00 m n.p.t., anten sektorowych i radiolinii, urządzeń technologicznych usytuowanych przy podstawie wieży. Na wieży na wysokości 59,0 m n.p.t. zaprojektowano 6 anten sektorowych, po dwie anteny (ASI i AS2) na azymut 10°, 90° i 190° i dwie anteny (ASI i AS2) na wysokości 49 m n.p.t. na azymut 305° oraz sześć anten radiolinii. Pochylenie wiązki (tilt) zaprojektowano w zakresie od 0° - 13°. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Według załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę kwalifikacji przedsięwzięcia planowana inwestycja składa się z anten, których równoważna moc izotropowa (EIRP) poszczególnych anten sektorowych wynosi od 8382 W do 9999 W czyli zawiera się w przedziale do 10 000 W. Zdaniem Wojewody, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Analiza kwalifikacji przedsięwzięcia wskazuje, że na wszystkich azymutach 10°,90 ,190°, przy maksymalnym pochyleniu wiązki głównej wynoszącej 13°, pod antenami: ASI, AS2 (azymut 10°), ASI, AS2 (azymut 90°), ASI, AS2 (azymut 190°) zawieszonych na wysokości 59 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Pod wiązkami głównymi wszystkich wymienionych powyżej anten sektorowych nie znajduje się jakakolwiek zabudowa. Natomiast pod wiązkami głównymi anten sektorowych ASI, AS2 (azymut 305°) zawieszonych na wysokości 49 m n.p.t. znajduje się zabudowa na działce nr [...] w odległości około 160 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Z przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że na azymucie 305° oś głównej wiązki promieniowania anten sektorowych ASI i AS2 przebiega 6,9 m nad dachem budynku na działce nr [...]. Zatem ewentualne miejsca dostępne dla ludności znajdują się 4,9 m poniżej osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych ASI i AS2, należy w tym przypadku przyjąć, że zaprojektowane anteny sektorowe na azymucie 305° również spełniają obowiązujące przepisy. Ponadto, jak wynika z załączonej do projektu budowlanego analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m˛, obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne czyli o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m˛ nie występują nad terenami zabudowanymi i w przestrzeni dostępnej dla ludności. W związku z tym, że do wniosku o pozwolenie na budowę zostały załączone wymagane przepisami dokumenty, organ, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Pismem z dnia [...] r. J. L. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący został pozbawiony prawa do czynnej obrony jego interesów. Za wyjątkiem pisma z Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r. oraz zaskarżonej decyzji Wojewody, skarżący nie otrzymał żadnych innych pism, w tym decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. zawiadomił wszystkie na nowo ustalone strony o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń do sprawy. Skarżący jednak nie skorzystał z tego uprawnienia, zaś jego odwołanie z dnia [...] r. wraz z pozostałymi odwołaniami zostało rozpatrzone zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb G. gm. L., nie została doręczona skarżącemu J. L.. Prawidłowo natomiast doręczono tę decyzję innym stronom postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości. Wskazać również należy, ze zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). W ocenie Sądu, działający w niniejszej sprawie jako organ II instancji Wojewoda [...] w ogóle nie dokonał weryfikacji tych okoliczności. Jak wynika z akt postępowania decyzja organu I instancji – jak już wyżej wskazano – nie została skarżącemu doręczona, zatem należało przyjąć, że 14-dniowy termin do wniesienia przez niego odwołania, rozpoczął swój bieg z dniem, w którym najpóźniej doręczono przedmiotową decyzję jednej ze stron tego postępowania tj. [...] r. Natomiast odwołanie skarżącego zostało nadane w urzędzie pocztowym dopiero w dniu [...] r., a wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r. Organ II instancji nie zbadał okoliczności, czy skarżący wniósł odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Nie wyjaśnił również tego, czy wolą skarżącego, który wskazywał, że decyzja organu I instancji nie została mu doręczona, było zainicjowanie postępowania wznowieniowego. Ponadto, Wojewoda [...] przyjął, że wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania, nie dokonując żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragment odwołania J. L., w którym wskazuje on, że działka nr [...] - stanowiąca jego własność - znajduje się w odległości około 10 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Należy podkreślić, że o istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie legalności danej inwestycji nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru wykonanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Pamiętać przy tym należy, że wątpliwości dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść podmiotu, który zabiega o taki status, także po to by nie kreować kolejnych postępowań nadzwyczajnych w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2889/15, LEX nr 2338360). Jednocześnie, zdaniem Sądu, wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej J. L. z uwagi rozpoznanie przez Wojewodę odwołania wniesionego przez wymienionego z uchybieniem ustawowego terminu oraz konieczność zbadania, czy posiada on interes prawny w sprawie, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej J. L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.