II SA/Sz 645/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , wydaną na podS.ie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016. poz. 930 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji z dnia [...] . Nr [...] wydanej z up. Prezydenta Miasta przez Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej III Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Północ w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku organ I instancji odmówił przyznania A. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat związanych z nauką na wyższej uczelni, w tym do opłat za czesne i na zakup książek. Powodem odmowy były ograniczone środki finansowe Ośrodka. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W oparciu o przeprowadzony wywiad i na podS.ie zebranych dokumentów w sprawie organ stwierdził, iż wnioskodawca gospodaruje z konkubiną L. B. i dziećmi: M. S. i M. S. . Mieszkają w domu jednorodzinnym. A. S. ma problemy zdrowotne i jest objęty stałą opieką lekarską. Prowadzi działalność [...] . Rozpoczął studia stacjonarne na Uniwersytecie S. L. B. pracuje na umowę zlecenie. Aktualny łączny dochód rodziny wynosi [...] zł. Wnioskodawca zwrócił się o dofinansowanie do kosztów związanych z nauką na wyższej uczelni, w tym do opłat za czesne i na zakup książek. Organ I instancji wskazał, że sytuacja strony jest niewątpliwie trudna, jednak Ośrodek nie jest w stanie obecnie udzielić pomocy finansowej. W pierwszej kolejności środki finansowe są przeznaczane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, gdzie nadrzędne jest zdrowie i życie ludzkie, niezbędne też zakupy żywności, leków i leczenia, opału, ubioru i drobnych napraw i remontów. Rozpoczęcie studiów i tym samym podniesienie kwalifikacji zawodowych jest dla strony niewątpliwie ważną potrzebą, ale drugorzędną i nie należy do niezbędnych potrzeb życiowych. Ośrodek nie posiada środków finansowych na powyższy cel. Ponadto, organ I instancji uzasadnił odmowę przyznania pomocy, wskazując możliwości finansowe Ośrodka i określając szczegółowo posiadane środki na realizację zadań oraz liczbę uprawnionych do uzyskania pomocy.  Od powyższej decyzji odwołał się A.S., wnosząc o przyznanie zasiłku na żądany cel. Odwołujący się podniósł, że zaskarżoną decyzją naruszono prawo do pomocy finansowej w skutecznym profesjonalnym kształceniu i edukacji w placówce publicznej celowej – życiowej. Naruszono wobec tego w całości prawo do nauki i kształcenia z art. 70 Konstytucji RP. Wydana decyzja stawia go w sytuacji przerwania i zakończenia dalszej nauki na wybranym kierunku celem zdobycia zawodu dającego możliwość usamodzielnienia się zawodowego i finansowego oraz drogi wyjścia z impasu trudności finansowych jak i niedostatku i zadłużenia rodziny. Nadto odwołujący wskazał, iż organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – art. 6 i art. 7. Kolegium rozpatrując sprawę, wskazało podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, którą stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kryteria dochodowe podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyniku badań progu interwencji socjalnej. Natomiast w ust. 8 art. 9 ustawy przewidziano, że w opisanej w tym przepisie sytuacji kryteria dochodowe ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W oparciu o wskazaną ostatnio delegację ustawową wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W myśl § 1 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia kryterium dochodowe osoby w rodzinie 4-osobowej wynosi 2 056,00 zł. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne (...) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto, w myśl ust. 4 art. 8 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podS.ie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podS.ie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Przywołane przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ustawy określają zatem precyzyjnie dochody, które powinny być uwzględnione przy określaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Dokonana przez Kolegium analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego doprowadziła organ do wniosku, że powyższe przepisy nie zostały przez organ naruszone, jak również prawidłowo w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przyjęto, iż dochód rodziny strony wynosi [...] zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania zasiłku celowego na ogólnych zasadach. Prawidłowo przeprowadzono również wywiad środowiskowy i ustalono stan faktyczny. Przyznanie zasiłku celowego jest uprawnieniem, nie obowiązkiem właściwego organu, a zatem leży w granicach uznania administracyjnego właściwego organu. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe na gruncie ustawy o pomocy społecznej z [...] r. zachowujące swą aktualność w obowiązującym stanie prawnym, w tym np. wyrok z dnia 5 marca 1998 r. (sygn. akt I SA 984/97, LEX nr 45812), iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie. W związku z tym, że przy udzielaniu wspomnianych świadczeń, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr, 115, poz. 728 ze zm.), organy administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie kierować się muszą ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to m.in., że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za jej udzielnie. Zatem nie zawsze osoba, która zgłasza się po pomoc i nawet spełnia ustawowe kryteria uprawniające do jej uzyskania taką pomoc otrzyma, w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy pomocy społecznej bowiem, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi, muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. Wielokrotnie wyrażone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej i na wybrane przez nich cele. Kolegium podkreśliło, że zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Organ I instancji wyjaśnił stronie, iż w pierwszej kolejności środki finansowe są przeznaczane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, gdzie nadrzędne jest zdrowie i życie ludzkie, niezbędne też zakupy żywności, leków i leczenia, opału, ubioru i drobnych napraw i remontów. Rozpoczęcie studiów i tym samym podniesienie kwalifikacji zawodowych jest dla strony niewątpliwie ważną potrzebą, ale drugorzędną i nie należy do niezbędnych potrzeb życiowych. Ośrodek nie posiada środków finansowych na powyższy cel. Ponadto, podkreślić należy, iż decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, który "może" być przyznany, oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasadyi kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zawarte w uS.ie o pomocy społecznej, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na zasiłki celowe. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego wyniki zostaną przedstawione w wyczerpującej argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pozwala na przyjęcie, że przy rozstrzyganiu o prawie do zasiłku celowego nie dojdzie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a podjęta decyzja będzie wynikiem rozważnego wyboru. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wnikliwie i spójnie ocenił całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. Fakt, iż organ odmówił przyznania A. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat związanych z nauką na wyższej uczelni w tym do opłat za czesne i na zakup książek nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. A.S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. W skardze A. S. wniósł o ustanowienie dla niego profesjonalnej pomocy prawnej z urzędu oraz zwolnienie w całości z kosztów sądowych. Wniósł nadto o "pełną egzekucję moich praw obywatel rp i rodziny 2+2.", Wniósł również "o realizację moich praw i dóbr rodziny w pełnym zakresie prawym rzeczowym i merytorycznym". Wskazał, że jego prawa są naruszane, przywołując przepisy art. 5 k.c., oraz art. 2, 8, 18, 30, 32, 38, 45, 47, 60, 68, 70, 71, 76, 77, 83, 190 Konstytucji RP oraz art. 6, 8, 163, 14 Konwencji dot. Praw Człowieka. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] r. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie opłat związanych z nauką na wyższej uczelni oraz zakup książek. Pełnomocnik wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu na okoliczność sytuacji majątkowej skarżącego oraz odmowy umorzenia opłaty za usługi edukacyjne przez Uniwersytet S. i w konsekwencji rozpoczęcie procedury windykacyjnej. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik zarzucił nadmierną dowolność decyzji wydawanej w warunkach uznania administracyjnego, kwestionując wykluczenie przez organ chęci kontynuowania nauki z potrzeb o charakterze pierwszorzędnym i wskazał, że cel, na który zamierzał przekazać zasiłek skarżący jest potrzebą pierwszego rzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego, nie znajduje oparcia w przepisach p.p.s.a. wniosek pełnomocnika skarżącego uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, albowiem sąd bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). W świetle przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna winna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania w celu usamodzielnienia życiowego osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Przepisy te wyrażają zasadę subsydiarności pomocy społecznej. Wynika z niej zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie, zwraca uwagę na konieczność zbadania przez organ, czy i na ile wnioskujący o przyznanie pomocy jest w stanie sprostać swojej trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne możliwości i uprawnienia. Obowiązkiem osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z powyższych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich potrzeb lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 u.p.s.). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia część wymagań Stawianych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, określających w jednoznaczny sposób kryteria, jakie spełniać musi strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pieniężnego. Nie tracąc jednak z pola widzenia celów pomocy społecznej, w każdej sprawie należy wziąć pod uwagę przeznaczenie środków, o które wnioskuje osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie opłat związanych z nauką na wyższej uczelni oraz zakup książek. Organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania tego świadczenia wskazując, że nie jest to pierwszorzędna potrzeba, którą należy zaspokoić z ogólnej puli środków przeznaczonych w budżecie ośrodka pomocy społecznej na zasiłki celowe. Ze stanowiskiem organów nie sposób się nie zgodzić. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W ustępie 2. zostały wymienione niektóre z tych potrzeb: na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Otwarty katalog potrzeb wymienionych w tym przepisie oznacza, że potrzeby, na które może zostać przyznany zasiłek celowy mogą być również inne, z tym że każdą z nich winna cechować niezbędność. Mając na względzie uznaniowy charakter decyzji dotyczącej zasiłku celowego, powyższa regulacja oznacza konieczność zbadania przez organ każdego wniosku o przyznanie zasiłku celowego z punktu widzenia niezbędnej potrzeby bytowej, niezależnie od dotychczas przyznanych świadczeń. Przy rozpoznawaniu sprawy nie można pominąć subsydiarnego charakteru systemu pomocy społecznej oraz tego, że jej celem jest wsparcie osób, które z różnych, wymienionych w uS.ie przyczyn, znalazły się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej, której we własnym zakresie nie mogą przezwyciężyć i niezbędne jest w tym zakresie wsparcie społeczne ze strony Państwa lub organów samorządu. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że środki na pomoc społeczną są ograniczone i wynikają z przyjętych założeń i rozwiązań budżetowych. Jak już wyżej wskazano, pomoc społeczna pełni jedynie funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych w tym materialnych, ale nie służy zaspokajaniu tych potrzeb w całości. Skarżący winien mieć świadomość, że wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba, mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, nadal pozostaje w niedostatku uniemożliwiającym zaspokajania potrzeb o charakterze elementarnym. Niewątpliwie działania osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej zmierzające do podjęcia nauki, czy podniesienia kwalifikacji, które w przyszłości mają poprawić sytuację na rynku pracy, zasługują na aprobatę. Nie oznacza to jednak, że realizacja tego celu ma zostać w całości sfinansowana ze środków pomocy społecznej. Z argumentacji przytoczonej przez skarżącego oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że takie właśnie są jego oczekiwania. Zdaniem Sądu, skarżący podejmując studia prawnicze na Uniwersytecie S. nie tylko nie przeanalizował związanych z tymi planami kosztów koniecznych, jakie w związku ze studiami należy ponieść, ale również nie podjął żadnych działań by koszty te zminimalizować. Faktem powszechnie znanym jest wysoka cena podręczników akademickich i z tego powodu – właśnie by umożliwić naukę osobom gorzej sytuowanym, podręczniki te są dostępne w bibliotekach: Uniwersyteckiej czy Wydziału Prawa. Nie ma zatem potrzeby ich kupowania i to jeszcze ze środków pomocy społecznej. W kontekście przeznaczenia środków na zasiłki celowe nie jest to zatem niezbędna potrzeba bytowa ale taka, którą skarżący przy włożeniu minimum wysiłku może zaspokoić we własnym zakresie. Jeżeli chodzi o odpłatność za studia, to i ta potrzeba nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Skarżący i w tym przypadku zamierza w całości przerzucić koszt podjętych zobowiązań (rozpoczęcia nauki) na budżet pomocy społecznej i budżet wyższej uczelni. Zauważyć należy, że ze względu na sytuację finansową skarżącego, Rektor US zwolnił A. S. z połowy odpłatności, jakie skarżący miał ponosić w związku z podjęciem studiów a pozostałą rozłożył na raty. Wobec nie uiszczenia żadnej należności odmówił umorzenia jej w pozostałej części. Nie do zaaprobowania jest zatem postawa skarżącego, który próbuje cały ciężar swoich planów życiowych i podjętych w związku z tym zobowiązań przerzucić na innych obywateli - podatników tworzących dochód państwa, z którego pozyskiwane są środki finansowe zarówno na pomoc społeczną jak i budżety szkół wyższych. Tymczasem, jak już wyżej wskazano – pomoc społeczna ma za zadanie jedynie przejściowo pomagać osobom i rodzinom w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji, do których jednak nie można zaliczyć kosztów nie do końca przemyślanych i przeanalizowanych finansowo planów dotyczących kształcenia. Podsumowując, w ocenie Sądu organy rozpoznając wniosek skarżącego prawidłowo oceniły zebrane w sprawie dowody, ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Skoro zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, Sąd – na podS.ie art. 151 p.p.s.a.- oddalił skargę.