II SA/Sz 645/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Szczecin, decyzją z dnia 23 maja 2024 r., na podstawie art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 pkt 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 20024 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 –j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.s.", odmówił przyznania A. N., dalej jako "skarżący", zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 10 kwietnia 2024 r. wysłano do skarżącego pismo z prośbą o przybycie do Ośrodka i kontakt z pracownikiem socjalnym, w celu uzupełnienia wywiadu środowiskowego, o informacje dotyczące wysokości zadłużeń u osób prywatnych oraz miesięcy, w których zostały zaciągnięte. Wskazano, że dniu 16 kwietnia 2024 r. wpłynęło pismo skarżącego, z którego wynika, że zaciąga on krótkotrwale pożyczki od znajomych, które zwraca wraz z odsetkami, bądź prezentami. Zdaniem organu I instancji powyższe pismo nie uwzględniło braków formalnych i dlatego, w dniu 16 kwietnia 2024 r., ponownie wysłano do skarżącego pismo o tożsamej treści. Obydwa pisma zostały przez skarżącego odebrane, jednak pomimo tego skarżący nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym ani z Biurem Obsługi Interesanta w Ośrodku, w celu uzupełnienia żądanych informacji. W związku z powyższym organ uznał, ze skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym i brak jest możliwości ustalenia jego sytuacji bytowej i materialnej, stąd odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Nadto organ I instancji wskazał, że skarżący nie pozostaje bez pomocy. Decyzją z dnia 17 maja 2024 r. przyznano mu pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie [...]zł. Ponadto Skarżący posiada źródło dochodu tj. świadczenie integracyjne z CIS, z którego jest w stanie zaspokoić niektóre potrzeby we własnym zakresie. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że organ niezasadnie żądał od niego przedstawienia informacji dotyczących udzielonych mu pożyczek, nie wykazał także podstawy prawnej tego żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 8 lipca 2024r. nr SKO/WT/43 0/2165/2024, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustawodawca, definiując pojęcie dochodu, nie łączy go z działalnością zarobkową, lecz traktuje je bardzo szeroko. Takie ujęcie pozwala na gruncie analizowanej ustawy zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów mogą nie być kwalifikowane jako dochód, jak przykładowo zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu (pożyczki), odszkodowanie z tytułu wypadku (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 2019/21). Organ podzielił utrwalone i jednolite stanowisko judykatury, zgodnie z którym ustawodawca w kwestii zdefiniowania dochodu w ustawie o pomocy społecznej nie odsyła do przepisów innych ustaw, formułując dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej wyczerpującą definicję dochodu w art. 8 ust. 3 u.p.s. W szczególności nie ma podstaw do sięgania do definicji dochodu w rozumieniu przepisów prawa podatkowego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2617/18). Wskazano, że katalog świadczeń pieniężnych, które nie są wliczane do dochodu został zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. i ma charakter zamknięty (enumeratywny) - tak m. in. NSA w wyroku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4419/18. Niewymienione w nim przychody, zdaniem Organu należy rozumieć za dochód w rozumieniu ustawy. Organ przywołał także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 700/06), zgodnie z którym: "Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczonych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie podlega zaliczeniu do dochodu, bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Jednakże pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej dochód podlegający wliczeniu do dochodu." Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że z oświadczeń skarżącego wynika, że uzyskał on pożyczki, co daje podstawę do przyjęcia, że jego dochód jest wyższy niż on deklaruje, a zatem, w ocenie organu nie można stwierdzić czy spełnia kryterium dochodowe do uzyskania wnioskowanego świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Tych ustaleń nie mógł dokonać organ I instancji z uwagi na postawę skarżącego. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie uznał organ I instancji, że brak współpracy skarżącego może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia ż zakresu pomocy społecznej. Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie wskazał, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, z którego wynikało, że skarżący zaciąga pożyczki od różnych osób. W rezultacie, ocena spełnienia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, w tym w szczególności spełnienia kryterium dochodowego, wymagała jednoznacznego ustalenia przez organ wysokości uzyskiwanych przez skarżącego pożyczek. Skarżący, nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując że z uwagi na upływ czasu nie pamięta ani kwot, ani wysokości zaciąganych pożyczek. Wyjaśnił, że postępowanie MOPR wobec niego cechuje złośliwość. Według niego, pracownik MOPR rozpoznaje jego wnioski o pomoc w sposób nieprawidłowy, działając celowo na jego niekorzyść. Skarżący wskazał, że ma na to dowody, gdyż nagrywa wszystkie rozmowy z pracownikiem MOPR. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. skarżący wskazał, że nie pamięta kiedy zaciągał pożyczki, ale były to drobne kwoty, rzędu [...] zł Raz pożyczył [...] zł, ale nie pamięta kiedy. Kwoty pożyczek przeznacza na bieżące utrzymanie, głównie zakup lekarstw, przy czym spłaca pożyczki w miesiącu, w którym je zaciągnął. Skarżący podał dodatkowo, że tylko w miesiącu kwietniu był w MOPR cztery razy, a później przynajmniej dwa. Wskazał, że akta sprawy, które przedkładane są Sądowi, są w każdym wypadku zdekompletowane i sfałszowane. Nie ma w nich wszystkich pism. Zwrócił uwagę na to, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 2 maja 2024 r., ale brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że zostało mu ono doręczone. W swoich dokumentach nie może takiego pisma odnaleźć. Z kolei w pismach z dnia 10 i 16 kwietnia 2024 r., w których wzywano go do złożenia wyjaśnień w przedmiocie pożyczek, nie wskazano podstawy prawnej takiego żądania. Skarżący podniósł, że do akt załączono nieaktualne orzeczenie o niepełnosprawności i wskazał, że w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 646/24 przedłożył wyrok sądu z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt IX U [...]. Skarżący zakwestionował wysokość dochodu wskazanego w decyzji organu I instancji, która jest niezgodna z danymi wynikającymi z wywiadu środowiskowego i wskazał, że organ nie udostępnił mu w żadnej ze spraw kompletnych akt postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno ten akt, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji istotnie naruszają prawo. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku okresowego z tytułu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na podstawie art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Z powyższych przepisów wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego, uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego w niniejszej sprawie, było stwierdzenie przez organy obu instancji, braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., która przejawiała się w tym, że skarżący nie ujawnił kwot i dat zaciąganych pożyczek. Zdaniem organu odwoławczego, współpraca ta powinna polegać zarówno na przedłożeniu organom wszelkich dokumentów, jak i wyjaśnień, pozwalających na ocenę spełniania przez niego przesłanek przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej, jak również na aktywnej jego postawie, zmierzającej do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał przy tym na treść art. 106 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przywołał również art. 107 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dokonując oceny zachowania skarżącego w kontekście przywołanych wyżej przepisów należy zauważyć, że skarżący nie uchylał się od udziału w wywiadzie środowiskowym, udzielił również organowi odpowiedzi na pytania dotyczące zaciąganych pożyczek, wskazując, że spłaca długi w miesiącu, w którym zostały one zaciągnięte. Skarżący na rozprawie potwierdził powyższą okoliczność, dodając, że nie pamięta kwot zaciąganych pożyczek, ani kiedy zostały mu udzielone. Zdaniem Sądu, nie świadczy to o braku współpracy skarżącego z organem. Nie można też powiedzieć, że skarżący odmówił złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 107 ust. 5 u.p.s. Przeciwnie, skarżący złożył oświadczenie, z którego wynikało, że zaciąga drobne pożyczki, które od razu spłaca. Zatem zadaniem organu było dokonanie oceny okoliczności wskazywanych przez skarżącego, w szczególności, czy pożyczki te stanowiły jego dochód, skoro od razu je spłacał. Z akt kontrolowanej sprawy wynika ponadto, że skarżący pozostaje w stałym kontakcie z organem, umożliwia przeprowadzanie wywiadu, udziela odpowiedzi na zadawane pytania, pracownik socjalny składa w jego mieszkaniu wizyty, znana jest też sytuacja materialna i dochodowa skarżącego. Skarżący realizuje indywidualny program zatrudnienia socjalnego w Centrum Integracji Społecznej, nie odmawia zatem form realizacji pomocy w rozwiązywaniu jego trudnej niewątpliwie sytuacji. W aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Diagnoza sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego", w którym sytuacja materialna i bytowa skarżącego została szczegółowo opisana. Nie można zatem powiedzieć, że skarżący nie współpracuje z organem i uniemożliwia ustalenie istotnych z punktu widzenia zasadności przyznania pomocy okoliczności. Podkreślenia wymaga, iż skarżący od wielu lat jest klientem pomocy społecznej, składa szereg wniosków o przyznanie różnego rodzaju świadczeń, co Sądowi jest znane z urzędu, w związku z rozpoznawanymi skargami, wnoszonymi na różne decyzje organów. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy na bieżąco monitorują sytuację materialną skarżącego i w wielu przypadkach udzielają mu różnego rodzaju pomocy (zasiłki celowe, okresowe, pomoc w zakresie dożywiania). Sam organ przyznaje, że sytuacja skarżącego jest trudna, także ze względów zdrowotnych, czego dowodem jest przyznawana skarżącemu w różnych okresach i w różnych wysokościach pomoc, przy czym kwoty, którymi dysponuje skarżący nie są wysokie. Uprawdopodabnia to, zdaniem Sądu, wywody skarżącego, iż musi się wspierać drobnymi pożyczkami, które od razu spłaca, w miarę otrzymywania kolejnych świadczeń, czy też wynagrodzenia (które również nie jest wysokie). Zdaniem Sądu, jakkolwiek należy podzielić wyrażony przez organ pogląd, iż co do zasady pożyczka stanowi dochód, to jednak nie można tracić z pola widzenia okoliczności, iż w niniejszej sprawie dochód z tego tytułu zostaje przez skarżącego uzyskany i utracony w tym samym miesiącu. Trudno zatem uznać, że pożyczki spełniają warunek dochodu – bowiem kompensują się w ramach jednego miesiąca. Stąd też nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania zasiłku okresowego z przyczyn opisanych w decyzjach organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.