II SA/Sz 646/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia finansowego związanego z lokalem mieszkalnym I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił B. P. umorzenia należności czynszowych w kwocie [...]zł (w tym naliczone odsetki w kwocie [...]zł), wg stanu na dzień [...]r. - uznając, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w § 17 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 października 2003 r. w sprawie tworzenia funduszy, prowadzenia gospodarki finansowej oraz umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Agencji Mieszkaniowej (Dz. U Nr 179, poz. 1754). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono ponadto, że we wniosku o umorzenie B. P., żona głównego najemcy kwatery wojskowej - R. P., powołała się na trudną sytuację finansową i materialną rodziny, wskazując iż rodzina utrzymuje się z emerytury jej męża i z niskiej renty chorego syna T. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że R. P. posiada stały dochód w wysokości [...]zł (netto), natomiast T. P. otrzymuje rentę w wysokości [...]zł (netto), a B. P. jest osobą bezrobotną. W mieszkaniu jest zameldowana na pobyt stały również córka B. i R. P. - M. G., lecz nie zostały dostarczone dokumenty o wysokości osiąganych przez nią dochodów ani ewentualne potwierdzenie posiadanego statusu osoby bezrobotnej. Stwierdzono także, iż miesięczny wymiar opłat za zajmowaną kwaterę w [...]r. wynosił [...]zł. W takiej sytuacji - zdaniem organu I instancji - pozytywne załatwienie wniosku B. P. naruszyłoby oczywisty interes innych użytkowników kwater i lokali mieszkalnych, a także interes gospodarczy Agencji, w związku z czym odmówiono umorzenia należności Agencji. Od tej decyzji B. P. wniosła odwołanie, podnosząc, iż organ I instancji nie uwzględnił okoliczności mających znaczenie do określenia stanu faktycznego, w szczególności błędnego rozliczania centralnego ogrzewania oraz niewłaściwego zaliczenia kwoty równoważnika mieszkaniowego. Ponadto odwołująca się szczegółowo odniosła się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując iż osiągane przez rodzinę dochody nie pozwalają na pokrycie wszystkich koniecznych wydatków, zwłaszcza, że znaczne kwoty pochłaniają opłaty za studia zaoczne syna. Rodzina nie posiada też żadnych wartościowych przedmiotów, z których można byłoby ściągnąć zaległe należności czynszowe. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu błędnego rozliczania centralnego ogrzewania, stwierdził, że zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygania przez Biuro Prezesa Agencji Mieszkaniowej (pismo z dnia [...]r., nr [...]), a także Oddziału Rejonowego (pismo z dnia [...]r., nr [...]), jednak prowadzone postępowania wyjaśniające nie potwierdziły zarzutu występowania nieprawidłowości w zakresie rozliczania kosztów ciepła. Nie jest również zasadny zarzut odwołania dotyczący "automatycznego" zaliczenia kwoty równoważnika mieszkaniowego na poczet zaległości czynszowych, bez poinformowania o jego wysokości, ponieważ w dniu [...]r. organ wysłał do R. P. pismo informujące, że równoważnik mieszkaniowy w kwocie [...]zł, na podstawie art. 498 kodeksu cywilnego, zostaje potrącony na poczet zadłużenia z tytułu czynszu i opłat za zajmowaną kwaterę w [...] (pismo to adresat odebrał w dniu [...]r.). Organ odwoławczy wskazał dalej w uzasadnieniu, iż decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego została wydana w oparciu o dokumenty przedstawione przez dłużnika, wraz z wykorzystaniem informacji zgromadzonych przez pracowników Zespołu Windykacji podczas wizyty w miejscu zamieszkania dłużnika, potwierdzonych notatką służbową sporządzoną w dniu [...]r. Z treścią tej notatki B. P. zapoznała się w dniu [...]r., nie wnosząc żadnych uwag, a jedynie zastrzeżenie, iż komputer wraz z monitorem znajdujący się w kwaterze jest własnością córki dłużników - M. G. Przytaczając następnie opisany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stan finansowy i rodzinny wnioskodawczyni, organ odwoławczy stwierdził w zakończeniu uzasadnienia, iż "zatem z przyczyn zasadniczych nie może nastąpić umorzenie należności Agencji". Skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję organu odwoławczego B. P. podniosła, że decyzja ta stanowi powielenie decyzji organu I instancji, bez odniesienia się do załączonych do odwołania dokumentów i wyjaśnień. Dotyczy to w szczególności dokumentów związanych z wydatkami na studia syna T. i kwestii dotyczących jego stanu zdrowia i uzyskiwanej z tego tytułu renty. Organ odwoławczy nie odniósł się również do dokumentu potwierdzającego status osoby bezrobotnej M. G. oraz do załączonych rozliczeń podatkowych skarżącej i jej męża, z których wynika, że prowadzona przez R. P. działalność gospodarcza przynosi straty. Skarżąca zarzuciła również niezasadne - jej zdaniem - zaliczenie przysługującego jej rodzinie ekwiwalentu za "samoremonty" na poczet należności czynszowych Agencji oraz nieprawidłowe rozliczanie przez Agencję kosztów dostawy energii cieplnej do mieszkań. Odpowiadając na skargę Dyrektor Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, podkreślając zarazem, iż "decyzja o umorzeniu jest decyzją uznaniową". Na żądanie Sądu o nadesłanie brakujących w aktach administracyjnych dokumentów, organ II instancji wraz z pismem z dnia [...]r. (wpłynęło [...]r.) przesłał wymagane dokumenty - za wyjątkiem wniosku B. P. o umorzenie należności Agencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną umarzania należności, których dotyczy niniejsza sprawa, stanowi § 17 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 października 2003 r. w sprawie tworzenia funduszy, prowadzenia gospodarki finansowej oraz umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 179, poz. 1754 ze zm.). W myśl przepisu § 17 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, należności pieniężne Agencji mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli "dłużnik - osoba fizyczna posiada wyłącznie przedmioty majątkowe niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów lub gdy ściągnięcie zadłużenia spowodowałoby naruszenie egzystencji osoby dłużnika i jego rodziny, a zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż sytuacja majątkowa dłużnika nie ulegnie w najbliższym czasie poprawie". Postępowanie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności prowadzone jest w trybie administracyjnym, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Zgodnie z art. 7 K.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Ponadto, w myśl art. 77 § 1 K.p.a. "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Obowiązki te dotyczą organów obu instancji. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie wypełnił w sposób należyty obowiązków nałożonych tymi przepisami, bowiem materiał dowodowy sprawy nie został zebrany ani rozważony w sposób wyczerpujący. Już w decyzji organu I instancji zostało zawarte stwierdzenie, że w mieszkaniu dłużników jest zameldowana na pobyt stały również ich córka - M. G., "lecz nie zostały dostarczone dokumenty o wysokości osiąganych przez nią dochodów ani ewentualne potwierdzenie posiadanego statusu osoby bezrobotnej". Stwierdzenie to zostało powtórzone w zaskarżonej decyzji, tymczasem w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. o uznaniu M. G. za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nie jest zatem w pełni zrozumiałe, czy organ odwoławczy nie zauważył tego dokumentu, czy też uznał, że z pewnych - nie wskazanych w decyzji - powodów nie potwierdza on statusu osoby bezrobotnej. Brak jakiegokolwiek odniesienia do tego dokumentu w zaskarżonej decyzji, przy powtórzeniu zarzutu z decyzji organu I instancji, iż nie został potwierdzony status osoby bezrobotnej w odniesieniu do M. G. oznacza, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nie jest też jasny, zawarty w obu decyzjach zwrot, iż nie zostały dostarczone dokumenty o wysokości osiąganych przez M. G. dochodów - nie wyjaśniono jednoznacznie, czy oznacza to, iż mimo wezwania wnioskodawczyni nie dostarczyła takich dokumentów, czy też z własnej inicjatywy ich nie dostarczyła, albo czy też M. G. nie osiąga żadnych dochodów - zwłaszcza w świetle składanych przez skarżącą oświadczeń. Niejasności te, w ocenie Sądu, są tym bardziej istotne, ponieważ sformułowania zawarte w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugerować mogą, iż powyższe kwestie związane z osobą M. G. miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego było całkowite pominięcie, szczególnie podkreślanych przez skarżącą w odwołaniu i powtórzonych w skardze, kwestii dotyczących wydatków na studiującego syna T. Z załączonej do akt administracyjnych faktury wystawionej przez Politechnikę wynika, że są to znaczne wydatki, mające istotny wpływ na sytuację finansową rodziny, przy czym z uwagi na rodzaj tych wydatków, związanych pośrednio ze stanem zdrowia T. P., należało je uznać za w pełni uzasadnione. Zaskarżona decyzja nie odnosi się również wcale do dochodów (straty) osiąganych przez R. P. z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Wprawdzie należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż decyzja o umorzeniu należności Agencji jest decyzją uznaniową (co wynika z treści powołanego wyżej § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej), a także ze stwierdzeniem, iż pozytywne załatwienie wniosku B. P. naruszyłoby - przynajmniej w jakimś stopniu - "oczywisty interes innych użytkowników kwater i lokali mieszkalnych, a także interes gospodarczy Agencji", jednak podjęcie takiej decyzji (zarówno pozytywnej jak i odmownej) musi być poprzedzone prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym oraz wszechstronnym rozważeniem stanu faktycznego sprawy - co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja nieodpowiadająca takim wymaganiom narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W sprawie niniejszej wymaga w szczególności wyjaśnienia i rozważenia wystąpienie drugiej przesłanki umorzenia należności, wymienionej w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, tj. czy "ściągnięcie zadłużenia spowodowałoby naruszenie egzystencji osoby dłużnika i jego rodziny", a równocześnie czy "zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż sytuacja majątkowa dłużnika nie ulegnie w najbliższym czasie poprawie". Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, tj. do kwestii potrącenia ekwiwalentu za "samoremonty" oraz do sposobu rozliczania przez Agencję kosztów energii cieplnej, należy stwierdzić, że zagadnienia te nie mogły być rozważone przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem było badanie legalności decyzji organu odwoławczego dotyczącej umorzenia należności Agencji, a nie ustalenia ich wysokości, czy sposobu rozliczania wzajemnych należności stron. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, iż ze względu na wagę opisanych uchybień organu odwoławczego, naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie to nie przesądza w żadnym stopniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, które zapadnie w wyniku jej ponownego rozpoznania. W ponownym rozpoznaniu należy też uzupełnić akta sprawy o wniosek B. P. o umorzenie należności - niezałączony do pisma organu odwoławczego z dnia [...]r. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.