II SA/Sz 647/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody o na rzecz skarżącej U. O. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta działając w oparciu o przepis art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) orzekł o obowiązku zwrotu przez U.O. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 września 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2013 r. w kwocie brutto [...] zł w terminie 14 dni, od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że w dniu 3 września 2012 r. U.O. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 11 września 2012 r. do 10 września 2013 r. i pobierała go do kwietnia 2013 r.). W dniu 2 kwietnia 2013 r. do organu wpłynął odpis wyroku Sądu Okręgowego z dnia 28 marca 2013, sygn. akt [...] r. z którego wynika, że została ona przywrócona do pracy oraz otrzymała kwotę [...] zł tytułem wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy, pod warunkiem podjęcia pracy. Wraz z wyrokiem sądu strona przedłożyła oświadczenia, w który potwierdziła otrzymanie ww. kwoty oraz podjęcie zatrudnienia od dnia 2 kwietnia 2013 r. Na tej podstawie Starosta orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 2 kwietnia 2013 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Następnie organ powołał się na stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Rynku Pracy, z którego wynika, że osoba, którą orzeczeniem sądu przywrócono do pracy zachowuje status bezrobotnego za czas pozostawania bez pracy i brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania i orzekania o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. Urząd pracy, stosownie do art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, orzeka jedynie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres, za który w związku z orzeczenie sądu wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.R. wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez pobieżne i niewnikliwe zbadanie materiału dowodowego, co doprowadziło do sprzeczności ustalonego przez organ stanu faktycznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności ustaleniu że skarżąca otrzymała wynagrodzenie za cały czas pozostawania bez pracy, gdy faktycznie otrzymała za miesiąc a organ domaga się zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za okres 7 miesięcy; - art. 6 i 77 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do zebrania opinii w sprawie od ZUS i MPiPS i rozpatrzenia tych opinii z pomięciem innych dowodów (w szczególności wyroku Sądu Rejonowego z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt [...]), co dowodzi, że Starosta nie potrafi samodzielnie zbadać i ocenić stanu faktycznego sprawy, a następnie na tej podstawie dokonać rozstrzygnięcia; - art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji, które jest lakoniczne, w części dowodowej koncentruje się na korespondencji z ZUS i MPiPS, a części merytorycznej nie zawiera w ogóle; - art. 8 K.p.a. – poprzez stworzenie sytuacji, w której za bezprawne działanie organu administracji polegające na rażąco bezpodstawnym zwolnieniu pracownika, konsekwencje ponosi jedynie ten pracownik. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 10 ust. 7 pkt 2 oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że podstawę orzeczenia o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranego zasiłku za okres od 11 września 2012 r. do 1 kwietnia 2013 r. stanowił art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda ustalił, że U.O. wyrokiem Sądu została przywrócona do pracy i zasądzono na jej rzecz wypłatę kwoty [...] zł tytułem wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy. Jak wynika ze świadectwa pracy skarżąca włącznie do dnia 31 sierpnia 2012 r. pozostawała w zatrudnieniu, a po wyroku Sądu podjęła to zatrudnienie od dnia 2 kwietnia 2013 r. Z powyższego wynika, że skarżąca od dnia 1 września 2012 r. włącznie do dnia 1 kwietnia 2013 r. była bez zatrudnienia i pobierała w tym czasie zasiłek dla bezrobotnych od dnia 11 września 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2013 r. Wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy zostało jej wypłacone w dniu 8 kwietnia 2013 r. Skoro zatem za okres w którym skarżąca otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych wypłacono jej w związku z wyrokiem sądowym wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, to spełnione zostały przesłanki z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ww. ustawy i zasadne jest przyjęcie, że zasiłek wypłacony w okresie od 11 września 2012 r. do 1 kwietnia 2013 r. jest świadczeniem pobranym nienależnie. Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą w odwołaniu art. 47 Kodeksu pracy, organ wyjaśnił, że regulacja w nim zawarta oznacza tylko tyle, że jakkolwiek pracownik ma prawo żądać wynagrodzenia za okres faktycznego pozostawania bez pracy w przyjętej przez niego subiektywnie kwocie to ustawodawca określił maksymalne granice wysokości tego wynagrodzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, żądanie określonego wynagrodzenia podlega limitowi w sensie finansowym, a nie w sensie okresu, za który strona otrzymała wynagrodzenie. Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia procedury administracyjnej, ponieważ strona przed wydaniem decyzji była informowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowią przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie o promocji zatrudnienia, a kierowanie się zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania. Wydane orzeczenie w wyniku dokonanej subsumpcji stanu faktycznego i podstaw prawnych wynikających z treści art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia, nie stanowi uznania administracyjnego, a wręcz przeciwnie jest przepisem prawa materialnego związanym, nie podlegającym dowolnej interpretacji przez organ. Zdaniem Wojewody, nie została również naruszona procedura administracyjna wynikająca z art. 80 K.p.a. dotycząca granic swobodnej oceny dowodów, ponieważ kompletny materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie pozwolił na podjęcie rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w prawidłowy sposób i zawiera wszystkie elementy obligatoryjne wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję U.O. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podtrzymała również zarzut błędnej wykładni art. 76 ust 2 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy w związku z art. 47 Kodeksu pracy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona winna zwrócić zasiłek wypłacony jej w czasie pozostawania bez pracy a nie zasiłek za okres, za który otrzymała wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontroli sądowej poddana została decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której nałożono na skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 11 września 2012 r. do 1 kwietnia 2013 r. w kwocie [...] zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 września 2012 r. skarżąca zrejestrowała się Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 11 września 2012 r. do 10 września 2013 r., pobieranym do dnia 1 kwietnia 2013 r. Wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 28 marca 2013 r. skarżąca została przywrócona do pracy oraz zasądzono na jej rzecz kwotę [...] zł tytułem wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy, pod warunkiem podjęcia pracy. W dniu 2 kwietnia 2013 r. skarżąca podjęła zatrudnienie. Powyższe stanowiło podstawę orzeczenia o zwrocie przez U.O. zasiłku za okres od 11 września 2012 r. do 1 kwietnia 2013 r. jako świadczenia nienależnie pobranego. W ocenie organów obu instancji, skoro skarżąca za okres w którym pobierała zasiłek dla bezrobotnych otrzymała wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, w związku z wyrokiem Sądu, to winna go zwrócić jako świadczenie nienależnie pobrane. Podstawę materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym, osoba która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 76 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek wypłacony za okres, za który w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę. Zdaniem Sądu, wykładnia przytoczonych przepisów musi być dokonywana z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 47 Kodeksu pracy, pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy, przysługuje wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, nie więcej jednak niż za 2 miesiące, a gdy okres wypowiedzenia wynosił 3 miesiące – nie więcej niż za 1 miesiąc. Jeżeli umowę o pracę rozwiązano z pracownikiem o którym mowa w art. 39 albo z pracownicą w okresie ciąży lub urlopu macierzyńskiego, wynagrodzenie przysługuje za cały czas pozostawania bez pracy; dotyczy to także przypadku, gdy rozwiązanie umowy o pracę podlega ograniczeniu z mocy przepisu szczególnego. Z powyższego przepisu wynika, że wysokość wynagrodzenia przysługującego pracownikowi za czas pozostawania bez pracy jest ograniczona do kwoty równej wynagrodzeniu za 2 miesiące, gdy okres wypowiedzenia był krótszy niż 3 miesiące, a gdy okres wypowiedzenia wynosił 3 miesiące - za 1 miesiąc. Wynagrodzenie przysługuje w kwocie określonej przez art. 47 Kodeksu pracy bez względu na rzeczywisty okres pozostawania bez pracy. Zasada ta nie dotyczy pracowników podlegających szczególnej ochronie (pracownic w okresie ciąży lub urlopu macierzyńskiego) i pracowników o których mowa w art. 39 Kodeksu pracy. Warto zwrócić przy tym uwagę na treść art. 51 Kodeksu pracy, w którym uregulowany został problem okresu pozostawania bez pracy pracownika, z którym wadliwie rozwiązano umowę o pracę, poprzez rozróżnienie części okresu za który przyznano wynagrodzenie, od części za którą takiego wynagrodzenia nie przyznano ze względu na ograniczenie wynikające z art. 47 Kodeksu pracy. Okres za który przyznano wynagrodzenie jest traktowany tak jak okres pozostawania w zatrudnieniu, zaś okres za który wynagrodzenia nie przyznano nie może być traktowany jak przerwa w zatrudnieniu powodująca utratę uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego zatrudnienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pojęcie "okres pozostawania bez pracy", o którym mowa w art. 51 Kodeksu pracy, należy rozumieć jako okres nieświadczenia pracy u pracodawcy, który dokonał wypowiedzenia niezgodnie z prawem. Okres ten nie jest okresem zatrudnienia ani okresem uznanym za okres zatrudnienia, lecz jedynie okresem podlegającym wliczeniu do okresu zatrudnienia. W związku z tym pracownik przywrócony do pracy orzeczeniem sądu nie pozostaje w tym okresie w stosunku pracy. Orzeczenie o przywróceniu do pracy restytuuje stosunek pracy na przyszłość, tj. doprowadza ono do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed zakwestionowanym rozwiązaniem umowy o pracę, nie unieważnia ono natomiast bezprawnego oświadczenia pracodawcy z mocą wsteczną od momentu, w jakim oświadczenie to zostało złożone (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II PK 265/09). Art. 51 Kodeksu pracy wyraźnie w okresie pozostawania bez pracy rozróżnia tę część okresu, za który przyznano wynagrodzenie od tej części, za którą takiego wynagrodzenia nie przyznano ze względu na ograniczenia wynikające z art. 47 Kodeksu pracy. Powoływany wyżej przepis art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy stanowi o "zasiłku wypłaconym za okres, za który w związku z orzeczeniem sądu wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie (...)". W ocenie Sądu, mając na uwadze przytoczony przepisy Kodeksu pracy, art. 76 ust. 2 pkt 5 dotyczy tego okresu pozostawania bez pracy za który faktycznie przyznano wynagrodzenie, a nie całkowitego okresu pozostawania bez pracy którego okres może być różny, obejmując również m.in. dni poprzedzające datę rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prezentowana przez organy wykładnia art. 76 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 47 Kodeksu pracy, stawiałaby w nierównej sytuacji pracowników, którzy otrzymali wynagrodzenie za okres pozostawania bez pracy w wysokości ograniczonej art. 47 Kodeksu pracy i pracowników szczególnie chronionych, który otrzymaliby mocą orzeczenia sądu wynagrodzenie za cały okres pozostawania bez pracy. Jedni i drudzy obowiązani byliby do zwrotu pełnej wysokości pobranego zasiłku, pomimo, iż tylko pracownicy podlegający szczególnej ochronie mogli otrzymać wynagrodzenie "za cały czas pozostawania bez pracy". Analiza przesłanek, od których wystąpienia ustawodawca uzależnił uznanie świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane, wymienionych enumeratywnie w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prowadzi do wniosku, że skutki takiego uznanie wiąże się najczęściej z wprowadzeniem przez świadczeniobiorcę organu w błąd (zatajeniem pewnych istotnych informacji mających wpływ na prawo do świadczenia), niewywiązaniem się ze swych zobowiązań wobec instytucji rynku pracy, albo z wystąpieniem zdarzeń skutkujących otrzymaniem przez świadczeniobiorcę świadczeń z innego tytułu za okres pobierania świadczenia. Orzeczenie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu ma zatem charakter swoistej sankcji za nierzetelną postawę świadczeniobiorcy wobec instytucji świadczenie wypłacającej lub skompensowania środków przyznanych stronie za ten sam okres, w którym pobierała ona świadczenie (zasiłek) i otrzymała świadczenie z innego tytułu (np. wynagrodzenie, odszkodowanie, stypendium emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy, rentę szkoleniową, rodzinną, socjalną, zasiłek macierzyński, chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne). Spostrzeżenia te prowadzą do wniosku, że nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, poczucia sprawiedliwości i proporcjonalności jest taka wykładnia art. 76 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, wedle której, zamiarem ustawodawcy było, aby osoba pobierająca zasiłek dla bezrobotnych, spełniająca w tym okresie wszystkie ku temu kryteria określone prawem, w wyniku otrzymania, w wyniku orzeczenia sądu, wynagrodzenia za czas pozostawiania bez pracy w wysokości ograniczonej od 1 do 3 miesięcy (bowiem strona w istocie pracy tej nie wykonywała u pracodawcy), miałaby zwrócić zasiłek za cały okres jego pobierania i to w wysokości łącznie wyższej niż orzeczone wynagrodzenie. Orzeczenie sądowe przyznające byłemu pracownikowi rację w sporze z pracodawcą i orzekające o przyznaniu wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy, poza przywróceniem doń, finansowo byłoby dla takiej strony mniej niekorzystne, niż gdyby orzeczenia w tym zakresie sąd nie zamieścił. W realiach niniejszej sprawy, ażeby możliwym było orzeczenie wobec skarżącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za cały okres posiadania statusu osoby bezrobotnej, organy obowiązane byłyby wykazać istnienie orzeczenia sądowego przyznającego skarżącej wynagrodzenie za "cały okres pozostawania bez pracy", o którym mowa w zdaniu drugim art. 47 Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu, okres pozostawania bez pracy, za który nie przyznano wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy, nie może stanowić okresu za który wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, o którym mowa w art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle powyższych rozważań zasadne jest stwierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję doszło do naruszenia art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że skarżąca otrzymała wynagrodzenie za cały czas pozostawania bez pracy. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca należała do grupy pracowników szczególnie chronionych, którym przysługuje wynagrodzenie za cały czas pozostawania bez pracy. Nadto, jak sama wyjaśniała, otrzymała wynagrodzenie jedynie za miesiąc pozostawania bez pracy. Celowym jest również zwrócenie uwagi, że decyzja organu I instancji, poza przytoczeniem szeregu nieistotnych dla treści merytorycznego rozstrzygnięcia zdarzeń dotyczących m.in. korespondencji z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, nie zawiera w ogóle uzasadnienia, które wyjaśniałoby sposób wykładni zastosowanych przepisów prawa, naruszając tym samym postanowienia art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, będąc związane dokonaną przez Sąd wykładnią art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustalą za jaki okres skarżąca otrzymała wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy i zestawiając go z okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych rozważą, czy istnieje podstawa do orzeczenia o obowiązku częściowego zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych, jako świadczenia nienależnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie oparte zostało na art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.