II SA/Sz 647/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 lipca 2025 r. nr AP-2.7840.108.2025.MJ(1) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 lipca 2025 r., nr AP-2.7840.108.2025.MJ(1), którą w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej - "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), dalej - "Prawo budowlane" utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 czerwca 2025 r., nr B.6743.00370.2025, mocą której wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu trzech wagonów (tzw. wozów Drzymały) na specjalnych podkładach niepołączonych trwale z gruntem na okres 180 dni na działce nr [...], obręb [...] U. , gm. U. . Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozpoznając zgłoszenie M. D., o posadowieniu trzech wagonów (tzw. wozów Drzymały) na specjalnych podkładach niepołączonych trwale z gruntem na okres 180 dni na działce nr [...], obręb [...] U. , gm. U. Starosta [...] ustalił, że narusza ono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Zgodnie bowiem z zapisami uchwały Rady U. [...] z dnia 5 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] - część A, dalej - "m.p.z.p." działka objęta przedmiotowym zgłoszeniem leży na terenie elementarnym oznaczonym w planie symbolem "61UTM" - zabudowa usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy usługowej i mieszkaniowej wraz z budynkami garażowymi (gospodarczymi) - § 13 ust. 4 pkt 61 m.p.z.p. Ponadto z § 11 ust. 1 ww. uchwały wynika, że w granicach planu ustalono zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z wyjątkiem lokalizacji zapleczy budowy w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych. Stąd postawienie trzech obiektów - wagonów (tzw. wozów Drzymały) niepołączonych trwale z gruntem na okres 180 dni (rozumianych jako barakowozy), na działce nr [...] narusza zapisy planu, ponieważ zgłaszane obiekty nie stanowią zaplecza budowy, a wnioskowana działka nie jest terenem budowy. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że zamiar wykonania robót budowlanych objęty zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją z dnia 3 czerwca 2025 r. zgłosił sprzeciw. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego przez uznanie, iż wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia m.p.z.p., podczas gdy zgłoszone obiekty nie są barakowozami pełniącymi funkcje usługowe, czy mieszkalne jak przyjął to organ (bez weryfikacji tego stanu rzeczy), a są wyłącznie eksponatami wystawowymi. Są to bowiem zabytkowe wagony na specjalnych podkładach, niepołączonych trwale z gruntem. Tym samym mając na uwadze cel posadowienia ich na działce gruntu należącej do wnioskodawczyni nie są sprzeczne z ustaleniami m.p.z.p. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 10 lipca 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody w sprawie zaistniały przesłanki do wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót, ponieważ naruszają one ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił, że działka nr [...] na której planowana jest inwestycja, położona jest na obszarze obowiązywania uchwały nr [...] Rady U. z dnia 5 listopada 2010 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] - część A. Zgodnie z § 13 ust 4 pkt 61 m.p.z.p. na terenie elementarnym oznaczonym symbolem 61UTM przewidziana jest zabudowa usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy usługowej i mieszkaniowej wraz z budynkami garażowymi (gospodarczymi). W myśl § 11 ust. 1 m.p.z.p. w granicach planu zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z wyjątkiem lokalizacji zapleczy budowy w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych, a zgodnie z § 11 ust. 2 m.p.z.p. - w granicach terenu oznaczonego symbolem lUTp, 2UTp, 3UTp, 4UTp, 5UTp, 6UTp, 7UTp, 8UTp, 9UTp, lOUTp zezwala się na lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych, np. punkty gastronomiczne, handlowe, wypożyczalnie sprzętu pływającego, obiekty i urządzenia rekreacyjne, obiekty i urządzenia sanitarne zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania plaży zatwierdzanym przez urząd morski, z zastrzeżeniem wymagań określonych w przepisach odrębnych. Przy czym zgodnie z § 6 pkt 18 m.p.z.p. tereny oznaczone symbolem UTp to tereny - plaży w granicach pasa technicznego brzegu morskiego. Tym samym, zdaniem Wojewody, planowana inwestycja nie wpisuje się w ustalenia przedmiotowego planu dla obszaru, na którym jest zlokalizowana, oznaczonego symbolem 61 UTM. Zapisy planu dla tego obszaru wskazują wyraźnie, że dopuszczalna jest jedynie zabudowa usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy usługowej i mieszkaniowej wraz z budynkami garażowymi. Dodatkowo przywołany § 11 ust. 1 m.p.z.p. zakazuje lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem lokalizacji zapleczy budowy. Za prawidłowe Wojewoda uznał stwierdzenie organu pierwszej instancji, że przedmiotowa działka nie jest terenem budowy (wg ustaleń Starosty nie odnotowano wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy), a planowane obiekty trzy wagony (tzw. wozy Drzymały) nie są obiektami zaplecza budowy. Ponadto przywołany przez skarżącą zapis § 11 ust. 2 zezwala na lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych przykładowo wymienionych w tym paragrafie, jednakże tylko na terenach plaży w granicach pasa technicznego brzegu morskiego tj. oznaczonych symbolem UTp. Inna lokalizacja tego typu obiektów jest zakazana. Za bezzasadny Wojewoda uznał zarzut skarżącej niezweryfikowania przez organ I instancji charakteru inwestycji, tj., że wagony stanowią elementy wystawowe, wskazując, że we wniosku nie zawarła takiej informacji, a ponadto zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego obiekty wystawowe również zalicza się obiektów tymczasowych. Dodatkowo przywołany przez skarżącą art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego oznacza, że eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych mogą być przyjmowane bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia jednakże wyznacznikiem w tym przypadku jest lokalizacja tego obiektu tj. usytuowanie na terenach przeznaczonych na ten cel tj. np. tereny wystawowe, na których dopuszcza się lokalizację tego typu obiektów. Teren elementarny oznaczony symbolem 61UTM nie dopuszcza takiej możliwości. Założeniem zapisów tego terenu jest lokalizacja usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy usługowej i mieszkaniowej, zaś obiekty tymczasowe np. punkty gastronomiczne, handlowe, wypożyczalnie sprzętu pływającego, obiekty i urządzenia rekreacyjne, obiekty i urządzenia sanitarne zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania plaży zatwierdzanym przez urząd morski, z zastrzeżeniem wymagań określonych w przepisach odrębnych, dopuszczalne są jedynie na terenach oznaczonych symbolem UTp. Plan musi bowiem obiekty będące przedmiotem zgłoszenia dopuścić w konkretnej strefie (terenie elementarnym). W skardze na opisane rozstrzygnięcie M. D. zarzuciła naruszenie przepisów: - prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego przez uznanie, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia m.p.z.p., podczas gdy zgłoszone obiekty nie są barakowozami pełniącymi funkcje usługowe, czy mieszkalne jak przyjął organ (bez weryfikacji) a wyłącznie eksponatami wystawowymi a w dodatku pełnią funkcje zaplecza budowy, ponieważ skarżąca na przedmiotowej działce jak i działkach sąsiednich ([...]) realizuje rozbiórkę budynków handlowo-usługowych o nr ewidencyjnych [...]; - prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonania oceny tego materiału w sposób wybiórczy i dowolny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym ustaleniem, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia m.p.z.p. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zwrot kosztów postępowania oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z kopii decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na rozbiórkę budynków handlowo-usługowych o nr ewidencyjnym 28 72 na działkach [...] i [...] celem wykazania, że przedmiotowe wagony pełnią także funkcję zaplecza budowy na czas trwania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec inwestycji polegającej na posadowieniu trzech wagonów (tzw. wozów Drzymały) na specjalnych podkładach niepołączonych trwale z gruntem na okres 180 dni na działce nr [...] obręb [...] U. , gm. U. Organy uznały, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] - część A. Podstawę prawną kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek taki przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z takiej możliwości skorzystała skarżąca zgłaszając do organu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu trzech wagonów (tzw. wozów Drzymały) na specjalnych podkładach niepołączonych trwale z gruntem na okres 180 dni, których tymczasowy charakter w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jest bezsporny. W świetle powyższego przepisu tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Organ konfrontując dokonane zgłoszenie z postanowieniami, obejmującego działkę nr [...], planu miejscowego skorzystał z dyspozycji art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego i wniósł sprzeciw. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego skatalogowano ściśle okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu w pkt 2 wskazując, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy orzekające uznały, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a Sąd kontrolujący ich rozstrzygnięcia, stanowisko to w pełni podziela. Potwierdza je bowiem analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej u.p.z.p. został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Analiza postanowień planu potwierdza ustalenia organów, że działka skarżącej nr [...] położona jest na obszarze elementarnym oznaczonym symbolem [...] zabudowa usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy usługowej i mieszkaniowej wraz z budynkami garażowymi (gospodarczymi) - §13 ust. 4 pkt 61 m.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami §11 ust. 1 m.p.z.p. w granicach planu obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z wyjątkiem lokalizacji zapleczy budowy w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych. W granicach terenu oznaczonego symbolem 1UTp, 2UTp, 3UTp, 4UTp, 5UTp, 6UTp, 7UTp, 8UTp, 9UTp, 10 UTp zezwala się na lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych np. punkty gastronomiczne, handlowe, wypożyczalnie sprzętu pływającego, obiekty i urządzenia rekreacyjne, obiekty i urządzenia sanitarne zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania plaży zatwierdzanym przez urząd morski, z zastrzeżeniem wymagań określonych w przepisach odrębnych (§ 11 ust. 2 m.p.z.p.). Przy czym tereny oznaczone symbolem UTp to tereny plaży w granicach pasa technicznego brzegu morskiego (§ 6 pkt 18 m.p.z.p.). Mając na uwadze przywołane zapisy m.p.z.p. prawidłowo organy uznały, że zgłoszona przez skarżącą inwestycja nie wpisuje się w jego ustalenia. Przy czym podkreślić należy, że organ związany jest zgłoszeniem inwestora i nie może ingerować w jego treść. Z treści zgłoszenia, w sposób nie budzący wątpliwości, wynikało, że zamiarem robót budowlanych jest posadowienie na działce skarżącej trzech wagonów (tzw. wozów Drzymały) na specjalnych podkładach niepołączonych trwale z gruntem na okres do 180 dni. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest podstaw do uznania ich za obiekty zaplecza budowlanego. Tym bardziej, że jak ustalił organ odnośnie przedmiotowej działki nie odnotowano wniosku o pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenia budowy. Powyższego nie zmienia fakt, że na tej działce znajdują się obiekty objęte decyzją o rozbiórce, ponieważ ani ze zgłoszenia ani z odwołania nie wynikało aby objęte zgłoszeniem wagony były obiektami zaplecza budowlanego. Podobnie bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą fakt, że sporne wagony jako wagony zabytkowe są wyłącznie eksponatami wystawowymi, ponieważ obowiązujący na tym terenie m.p.z.p. również nie przewiduje lokalizacji obiektów wystawowych. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W ocenie Sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego i podjęcia decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również żadnych uchybień w zakresie realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśnił stronom przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącej, nie świadczy o zasadności jej zarzutów w tym zakresie. Oddaleniu podlega, także wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na rozbiórkę budynków handlowo-usługowych na działkach gruntu [...] i [...]. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanej decyzji podlegał oddaleniu, ponieważ jego uwzględnienie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i pozostawało bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.