II SA/Sz 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R., reprezentowana przez radcę prawnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...], którym organ ten stwierdził niedopuszczalność jej odwołania od decyzji z dnia [...] r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powołał art. 134 w związku z art. 127 § 1-2, art. 129 § 1-2, art. 39 - art. 48, art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w sytuacji, gdy decyzja nie została stronie doręczona lub ogłoszona, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] r., organ I instancji – Marszałek Województwa, decyzją znak: [...], ustalił, że świadczenia rodzinne, wypłacone M. R. na dzieci A. R. ur. [...] r. i A. R. ur. [...] r. oraz G. R. ur. [...] r., w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 października 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Od tej decyzji M. R. reprezentowana przez radcę prawnego, A. S., odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uznało, że odwołanie skarżącej od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., zostało – na skutek skargi wywiedzionej przez M. R., uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 588/15. W wyroku tym sąd uznał, że z uwagi na wadliwy sposób doręczenia przesyłki nie doszło do skutecznego doręczenia M. R. decyzji organu I instancji, a zatem zastosowanie przez Kolegium przepisów art. 129 K.p.a. było nieprawidłowe. Kolegium wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jest związane treścią powołanego wyżej wyroku sądu, stwierdziło, iż w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie została stronie skutecznie doręczona, odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne, zgodnie z art. 134 K.p.a. Dalej Kolegium wywiodło, że równocześnie sąd stwierdził, iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] r., a to oznacza, że dowiedziała się o decyzji i zapoznała się z jej treścią. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, stronie przysługiwać może jedynie wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie odwołanie od decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. M. R., reprezentowana przez radcę prawnego A. S. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania , to jest art. 134 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż odwołanie skarżącej, wniesione w dniu 23 stycznia 2015 r., było niedopuszczalne w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu liczonego od momentu zapoznania się pełnomocnika skarżącej z treścią decyzji, który to moment, zgodnie z rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 15 października 2015 r., powinien być utożsamiony z momentem wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, ze skutkiem w postaci uruchomienia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że uzasadnienie wymienionego rozstrzygnięcia nie pozwala na odpowiednią rekonstrukcję rozumowania organu II instancji. Nie do końca jasne pozostaje bowiem, na jakiej podstawie organ II instancji, formułuje pogląd, że brak skutecznego doręczenia, implikuje konieczność przyjęcia niedopuszczalności odwołania. W ocenie skarżącej można się jedynie domyślać, iż organ II instancji posiłkuje się w tym zakresie poglądem, zgodnie z którym gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 K.p.a. (tak M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, 2015, C.H. Beck, wyd. 16, komentarz do art. 134, teza 97). Przedmiotowe ujęcie, w przekonaniu skarżącej, nie znajduje jednak zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, a przede wszystkim stanowi wyraz wadliwej interpretacji stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku z 15 października 2015 r. Zdaniem skarżącej wypada zauważyć, że przyjęcie powyższego poglądu wymaga uprzedniego ustalenia, iż decyzja, wobec braku doręczenia, nie weszła do obrotu prawnego. Takiego założenia organ II instancji jednak nie poczynił, przyjmując w tym zakresie zapatrywania Sądu, wyrażone w uzasadnieniu wymienionego wyżej wyroku z dnia 15 października 2015 r. Wypada przypomnieć, że sąd, uznając doręczenie za nieskuteczne, nie podzielił jednocześnie interpretacji prokuratora, zgodnie z którą w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w ogóle nie weszło do obrotu prawnego i ewentualny środek zaskarżenia powinien być traktowany jako niedopuszczalny. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczności towarzyszące złożeniu odwołania wskazują, iż skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji oraz zapoznała się z jej treścią. Jak zatem przekonuje Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdzenie o braku wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego jest przedwczesne, albowiem co do zasady decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią. Dopiero wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego rodzi określone skutki prawne związane z jej wydaniem, w tym otwiera stronie możliwość jej zaskarżenia. Co do zasady, momentem takiego wprowadzenia jest skuteczne doręczenie rozstrzygnięcia na piśmie, zgodnie z odpowiednią procedurą przewidzianą w K.p.a. Strona podniosła, że jeśli jednak, w ocenie Sądu, pomimo braku skutecznego doręczenia, możliwe było wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego poprzez zapoznanie się z jej treścią, to należy wskazać, że w konsekwencji możliwe było jej zaskarżenie. Z tej perspektywy, rozważania Sądu, można interpretować jako zalecenie co do dalszego zbadania, kiedy skarżąca zapoznała się z treścią decyzji, tj. kiedy decyzja została wprowadzona do obrotu, albowiem tylko w ten sposób można ustalić, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, organ II instancji wadliwie zinterpretował analizę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2015 r., uchylając się od realizacji wynikających z niej zaleceń. Przede wszystkim organ II instancji uchylił się od wskazania, kiedy skarżąca zapoznała się z treścią decyzji, która to okoliczność pozostawała dla Sądu tożsama z wprowadzeniem rozstrzygnięcia do obrotu prawnego. W konsekwencji organ wadliwie uznał, iż złożone odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Jednocześnie, jak wywodzi skarżąca, nie sposób nie dostrzec sprzeczności w rozumowaniu organu II instancji, którego zdaniem skarżącej przysługiwał jedynie wniosek o wznowienie postępowania w trybie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wypada zaznaczyć, iż wymieniony środek prawny przysługuje jedynie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Przyjęcie posiadania przez decyzję waloru ostateczności jest jednak w niniejszej sprawie wykluczone z uwagi na stwierdzenie, że nie doszło do skutecznego jej doręczenia, a tym samym uruchomienia biegu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca zaznaczyła, że jej pełnomocnik zapoznał się z treścią decyzji w dniu 9 stycznia 2015 r. Jeśli wymieniona okoliczność, zgodnie z poglądem sądu, powinna zostać uznana na gruncie niniejszej sprawy za wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, to odwołanie wniesione w dniu 23 stycznia 2015 r. było nie tylko dopuszczalne, ale również zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Stwierdzenie jego niedopuszczalności w rozumieniu art. 134 K.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest określenie, czy możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji, która nie została stronie doręczona w sposób przewidziany w art. 39 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, ale mimo to strona dowiedziała się o decyzji, zapoznała z jej treścią i wniosła od niej odwołanie. W ocenie sądu sytuacja taka jest dopuszczalna, a w konsekwencji zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 134 K.p.a. są uzasadnione. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jakoby skarżąca nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji, która nie została jej doręczona jest błędne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy w ogóle go nie uzasadnił, ograniczając się do stwierdzenia, że "decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie została stronie skutecznie doręczona, odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne, zgodnie z art. 134 K.p.a." Następnie Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca dowiedziała się o decyzji i decyzja weszła do obrotu prawnego, to skarżącej "przysługiwać może jedynie wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie odwołanie od decyzji." Jednocześnie organ odwoławczy, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, nie zauważyło, iż postępowanie może być wznowione tylko w sytuacji, gdy zakończone zostało decyzją ostateczną, a zatem przedmiotem badania organu powinno być wyjaśnienie, czy złożone przez skarżącą odwołanie wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia odwołania, czy też po jego upływie. Skoro jednak organ zaniechał ustalenia powyższej okoliczności, to za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organu, że skarżąca może złożyć już tylko wniosek o wznowienie postępowania. Nie jest bowiem jasne, czy w realiach niniejszej sprawy decyzja uzyskała przymiot ostateczności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że innego podejścia wymaga sytuacja, w której występuje wielość stron postępowania administracyjnego. W takim przypadku może dojść do sytuacji, w której decyzja, która nie została prawidłowo doręczona wszystkim stronom tego postępowania staje się ostateczna. Dzieje się tak w przypadku doręczenia decyzji tylko niektórym stronom i pominięcia pozostałych stron postępowania. Wówczas decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą doręczenia niektórym stronom i uzyskuje przymiot ostateczności po upływie terminu do wniesienia odwołania, liczonego od daty ostatniego doręczenia. W takiej sytuacji pominięte strony mogą albo wnieść odwołanie w terminie do wniesienia odwołania, który biegnie dla stron, którym decyzję doręczono albo złożyć wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli termin do wniesienia odwołania upłynął. W przypadku gdy postępowanie dotyczy tylko jednej strony możliwe jest wejście do obrotu prawnego decyzji niedoręczonej, które następuje z chwilą zapoznania się przez stronę z jej treścią. Skoro w postępowaniu występuje jedna strona to zarówno doręczenie decyzji, jak i zapoznanie się z jej treścią wywołują taki sam skutek, a mianowicie wejście decyzji do obrotu prawnego i otwarcie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów nie jest możliwe, aby decyzja uzyskała przymiot ostateczności bez doręczenia ewentualnie, jak w przedmiotowej sprawie, zapoznania się z jej treścią. Słusznie zatem wskazuje skarżąca, że Kolegium po wpłynięciu odwołania zobowiązane było ustalić czy wniesione zostało w terminie otwartym, mając na względzie przede wszystkim ten moment, który przesądził o rozpoczęciu biegu tego terminu. Nie czyniąc prawidłowych ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady dowodowe postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7 i 77 k.p.a., a także zasady prowadzenia postępowania z poszanowaniem uzasadnionych interesów strony, o których mowa w art. 8 i 9 K.p.a., a konsekwencją tych naruszeń było nieprawidłowe zastosowanie art. 134 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustali czy odwołanie skarżącej z dnia [...] r. wpłynęło w terminie otwartym do jego wniesienia czy też po upływie tego terminu i dopiero wówczas wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.