II SA/Sz 649/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 2 listopada 2017 r., M. W. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, w tym murkami oporowymi i infrastrukturą techniczną, na dz. nr [...] w miejscowości B., gm. D.. Postanowieniem z dnia [...] r., Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, poprzez doprowadzenie do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Dobrej z 30 grudnia 2002 r. Nr III/47/02, w zakresie linii zabudowy i geometrii dachu wyjaśniając, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 4 uchwały ustalono dachy dwu lub wielospadowe, tymczasem zaprojektowany dach jest dachem płaskim o nachyleniu jego powierzchni wymuszonych koniecznością odprowadzenia wód opadowych od 0,5 do 3%. W dniu 21 grudnia 2017 r. pełnomocnik inwestora przedłożył uzupełnienie projektu, wskazując, że zaprojektowany dach spełnia zapisy mpzp. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332 – j.t. ze zm.) dalej jako: "p.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257- j.t. ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną z zewnętrznymi instalacjami: wody z indywidualnego ujęcia, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej do zbiornika bezodpływowego, kanalizacji deszczowej do zbiornika bezodpływowego, do realizacji na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B. , gm. D.. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że forma zaprojektowanego dachu jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Dobrej z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr III/47/02 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2003 r. Nr 3, poz. 68), który w § 4 ust. 3 pkt 4 przewiduje dachy dwu- lub wielospadowe. Dalej organ wyjaśnił, że w rozumieniu słownikowym, dach dwuspadowy tworzą dwie skośne połacie w kształcie prostokątów, które zamknięte są od strony dwóch pozostałych elewacji ścianami szczytowymi, stykających się w biegnącej równolegle do szerokości budynku kalenicy. Cechą charakterystyczną dachu dwuspadowego jest występowanie trójkątnych ścian bocznych, zwanych szczytami, zamykających bryłę dachu w płaszczyznach prostopadłych do kalenicy. Natomiast dach wielospadowy, to dach, w którym połacie się krzyżują; to kombinacja dwóch lub więcej rodzajów dachów, które łączą się wzdłuż krawędzi poziomych i krawędzi ukośnych, gdzie umieszcza się ukośne krokwie. Zdaniem Starosty, zaprojektowany dach nie posiada wyraźnych cech charakterystycznych dla dachu dwu lub wielospadowego z uwagi na: brak kalenicy, ukośnych krokwi, trójkątnych ścian bocznych oraz połaci dachowych o wyraźnym nachyleniu. Poza tym zaprojektowany dach pozostaje w sprzeczności z innymi rozwiązaniami dachów obiektów budowlanych projektowanych i istniejących w sąsiedztwie przedmiotowej działki. M. W., w odwołaniu od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 6, 7a § 1, 8 § 1, 11 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1, 3, 4 p.b. podniosła, że § 4 ust. 3 pkt 4 mpzp nie zawiera żadnych wymagań co do kąta nachylenia poszczególnych połaci dachowych, zaś stosowanie wykładni rozszerzającej w tym zakresie jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej, organ I instancji wadliwie ustalił, co to jest dach dwuspadowy i bezzasadnie nałożył wymagania co do kąta nachylenia połaci dachu. Wojewoda, pismem z dnia 9 marca 2018 r., zwrócił się do Wójta Gminy D. o wyjaśnienie, czy zapisy w mpzp dla dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w B. , gm. D. dla terenu elementarnego [...] dotyczącego dachów dwu lub wielospadowych dopuszczają dachy o kącie nachylenia 3%. W odpowiedzi z dnia 19 marca 2018 r. organ ten oświadczył, że nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej wykładni aktu prawa miejscowego i przywołał opinię urbanisty sporządzającego przedmiotowy mpzp, w której to urbanista - powołując się na zawarte w Polskiej Normie PN-89/B-10425 dotyczącej kominów, określenie dachu płaskiego jako dachu o kącie nachylenia nie większym niż 12° - uznał, że dach o kącie nachylenia 3° jest dachem płaskim, a nie dwu lub wielospadowym. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji mając na względzie, że działka nr [...] położona w B. , gm. D. objęta jest zapisami uchwały Nr III/47/02 Rady Gminy w Dobrej z 30 grudnia 2002 r. w sprawie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy D., obręb geodezyjny B. , pokreślił, że teren określony na rysunku planu symbolem [...], wyznaczano pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Działka inwestycyjna położona jest w terenie elementarnym [...], dla którego to w przepisach szczególnych ustalono: maksymalną wysokość zabudowy - 2 kondygnacje (9,0 m od poziomu terenu do kalenicy), dachy dwu- lub wielospadowe, maksymalną powierzchnię zabudowy działki - 30%, min. 2 miejsca postojowe na każde mieszkanie. Wojewoda stwierdził, że budynek zaprojektowano w odległości 8,25 m do granicy działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną dz. nr [...], zachowując nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną zapisami mpzp. Dojazd na teren inwestycji zaplanowano z drogi wewnętrznej dz. nr [...], a planowana inwestycja przewiduje zbiornik szczelny na deszczówkę, odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiornika bezodpływowego oraz zasilanie w wodę ze studni wierconej. Budynek zaprojektowano jako 1 kondygnacyjny, o maksymalnej wysokości 3,69 m od poziomu terenu do kalenicy. Dalej organ wywiódł, że zapisy mpzp nie precyzują kąta nachylenia połaci dachowych. Jedyną wytyczną dotyczącą dachów na terenie elementarnym [...] jest ich określenie jako dwu lub wielospadowych. W przepisach prawa brak jest definicji dachu płaskiego, czy stromego. Jednakże biorąc pod uwagę wykładnię zapisów planu, a także cel tego zapisu, organ uznał, że na terenie przewidziano dachy o wyraźnym kącie nachylenia połaci dachu, a zatem zaprojektowanie dachu o spadku 3%, okolonego attyką, powoduje w istocie powstanie obiektu o płaskim dachu. Ponadto akcentując konieczność zachowania ładu przestrzennego, zaznaczył, że ze zdjęć satelitarnych map google wynika, iż istniejące w sąsiedztwie budynki przykryte są dachami stromymi dwu lub wielospadowymi. Wobec tych ustaleń Wojewoda przyjął, że projektowany budynek jest niezgodny z § 4 ust. 3 pkt 4 mpzp, co oznacza, że decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., organ podkreślił, że skoro zapisy mpzp nie budzą wątpliwości, zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. M. W. zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. a) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez: - nieuwzględnienie jej słusznego interesu i odmówienie prawa do zabudowy nieruchomości, której jest właścicielką, w sytuacji kiedy mpzp obowiązujący na terenie inwestycji, nie wskazywał żadnych cech związanych z kątem nachylenia płaszczyzn dachu określając je wyłącznie jako dwuspadowe lub wielospadowe, - uznanie błędnego stanowiska mgr. inż. arch. J. P. w zakresie wymogów stawianych przez mpzp za wiążące, w sytuacji kiedy urbanista nie jest władny do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy, niezależnie od tego czy był jego autorem czy nie, - oparcie decyzji organu na notatce służbowej urbanisty, w której zresztą brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia, że przedmiotowy mpzp przewiduje jakiekolwiek normy dwuspadowości, czy wielospadowości dachu, w tym zakresie urbanista powołał się jedynie na normy dotyczące kominów, - pominięcie okoliczności, że w sytuacji kiedy ten sam organ przewidywał dwuspadowość dachu o konkretnym kącie nachylenia połaci wskazywał to wprost, nie pozostawiając w tym zakresie żadnych wątpliwości, b) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez zaaprobowanie stanowiska Starosty [...] i uznanie, że skarżąca nie usunęła wytkniętych jej w postanowieniu z dnia [...] r. nieprawidłowości w zakresie oczekiwanej przez organ geometrii dachu, w sytuacji kiedy te nieprawidłowości w rzeczywistości nie istniały, c) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy strona spełniła wszystkie wymagane prawem nałożone na nią obowiązki by uzyskać w sprawie decyzję pozytywną, a ponadto zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z obowiązującym na terenie inwestycji mpzp, 2. naruszenia prawa procesowego, tj. a) art. 6 k.p.a., gdyż wydana przez organ decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a organ sformułował i nałożył na inwestorkę dodatkowe wymogi związane z kwestią geometrii dachu, których nie przewiduje żaden przepis prawa, w tym prawa miejscowego w postaci mpzp, b) art. 7 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w sposób zgodny z przepisami prawa, niewyjaśnienie sprawy co do jej istoty i nieuzasadnienie swojego stanowiska w sposób racjonalny, w to miejsce powołując się na notatkę urbanisty, która nie jest powszechnie obowiązującym prawem na terenie Gminy D., c) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma mowy o jakichkolwiek wątpliwościach i w konsekwencji nałożenie na skarżącą dodatkowych wymogów, których w żadnej mierze nie przewidują przepisy prawa, d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę rygorów czy też norm dotyczących geometrii dachu nieprzewidzianych przez żadne przepisy prawa, w tym prawa miejscowego, przy powołaniu się w tym zakresie na definicje o nieznanym źródle, tudzież na "normy kominowe" albo notatkę urbanisty, e) art. 9 k.p.a. wobec oparcia decyzji na stanowisku urbanisty powołującego się na "normy kominowe" w odniesieniu do dwuspadowości dachu, a co więcej, przypisaniu tej opinii rangi wiążącej wykładni przepisów prawa, f) art. 11 k.p.a. wobec przytoczenia nieznanej prawu definicji dachu dwu lub wielospadowego, która jest niezgodna z samym założeniem dwuspadowości dachu, który winien składać się z dwóch płaszczyzn nachylonych względem siebie pod jakimkolwiek kątem, a nie takim, który arbitralnie wskazał organ, czy urbanista jako jedynie obowiązujący. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza ona przepisów wskazanych przez skarżącą, ani innych przepisów prawa. Sąd nie dostrzegł także takiego naruszenia prawa, które musiałoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Osią sporu w badanej sprawie jest interpretacja pojęcia "dach dwuspadowy". Organ pierwszej instancji, uznał bowiem, że dach o nachyleniu płaci pod kątem 3 stopni jest dachem płaskim, a konsekwencją tego było stwierdzenie, że projekt budowlany w tej części jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym położona jest działka inwestycyjna, przewidziano dachy dwu lub wielospadowe. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] wywodząc, że dach o tak niewielkim nachyleniu połaci, okolony attyką, należy traktować jak dach płaski. Swoje przekonanie w tym zakresie, organ ten wywiódł z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zestawił z istniejącymi w sąsiedztwie planowanej inwestycji budynkami, które przekryte są dachami stromymi dwu lub wielospadowymi. Skarżąca z kolei nie zgadza się z taką interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uniemożliwia jej realizację zamierzenia inwestycyjnego wywodząc, że skoro w planie tym nie określono kąta nachylenia połaci dachu, to każde nachylenie względem siebie połaci dachu większe od zera spełnia kryterium dachu dwuspadowego. Skarżąca kwestionuje ponadto oparcie zaskarżonej decyzji na opinii urbanisty, który sporządzał miejscowy plan wskazując, że nie może ona stanowić wiążącej wykładni przepisów prawa. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, brak było podstaw do nałożenia obowiązków w zakresie dostosowania konstrukcji dachu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydana decyzja jest wadliwa. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku, gdy wniosek spełnia wymagania nałożone przepisami prawa organ nie może odmówić jej wydania. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W pierwszej kolejności zatem, w przypadku, gdy inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy jest ona zgodna z ustaleniami tego planu. W przypadku, gdy planowane zamierzenie nie odpowiada ustaleniom planu, bądź pozostałym warunkom, określonym treścią przytoczonego przepisu, obowiązkiem organu jest wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie – skarżąca została wezwana do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym w zakresie linii zabudowy i geometrii dachu. Pierwsza z nich została usunięta zgodnie ze wskazaniami organu, natomiast w odniesieniu do geometrii dachu projekt nie został zmieniony, co stało się podstawą odmownego załatwienia wniosku skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego i takiego projektowania przestrzeni, aby zapewnić jej spójny i harmonijny rozwój, zarówno w zakresie parametrów zabudowy jak i jej funkcji. Oznacza to, że zabudowa w obrębie zwartych kwartałów powinna charakteryzować się zbliżonymi parametrami dotyczącymi wysokości, szerokości elewacji, geometrii dachów, czy intensywności zabudowy. Określenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służyć ma między innymi inwestorom dla celów sporządzania projektów budowlanych. W związku z powyższym wskaźniki dotyczące dopuszczonej zabudowy powinny zostać ustalone czytelnie i w taki sposób, aby ich interpretacja nie budziła wątpliwości. W badanej sprawie kwestią sporną pozostaje użycie w miejscowym planie określenia "dachy dwu lub wielospadowe", bez jednoczesnego wskazania dopuszczalnego kąta nachylenia połaci, co zdaniem skarżącej powinno prowadzić do uznania, że każde nachylenie dwóch płaszczyzn dachu należy potraktować jako dach dwuspadowy. Sąd opinii tej nie podziela, wskazać bowiem należy, że rzeczywiście – co podkreśla skarżąca, przepisy prawa budowalnego nie formułują definicji dachu dwuspadowego lub wielospadowego, nie oznacza to jednak, że dopuszczalna jest taka interpretacja powyższego pojęcia, o jakiej mowa w skardze. Nie ulega wątpliwości, że literalna wykładnia sformułowania "dach dwuspadowy" prowadzi do wniosku, iż jest to dach składający się z dwóch powierzchni położonych względem siebie pod pewnym kątem. Należałoby zatem przyjąć, że dach dwuspadowy jest przeciwieństwem dachu płaskiego. Jakkolwiek w przepisach techniczno-budowlanych brak jest definicji pojęcia dachu płaskiego, to jednak funkcjonuje ono w budownictwie, chociażby w przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Polskiej Normie PN-89/B-10425, z której wynika, że pod pojęciem "dach płaski" należy rozumieć dach o kącie pochylenia połaci dachowej pod kątem nie większym niż 12 stopni. Co prawda – jak wywodzi skarżąca, norma ta odnosi się do sytuowania wylotów przewodów dymowych, jednak nie oznacza to, że wskazane w niej określenie dachu płaskiego nie znajduje zastosowania w innych okolicznościach, czego dowodem jest załączony do wniosku projekt budowalny. Analiza tego dokumentu wskazuje na to, że w Teczce II, w branży konstrukcja, na stronie 24, przy omówieniu obciążeń klimatycznych, dla obliczeń dotyczących obciążenia wiatrem przyjęto dach płaski, zaś dla obciążenia śniegiem (str. 25) – dach jednopołaciowy. Oznacza to, że sam konstruktor uznał, iż przekrycie planowanego budynku zalicza się do kategorii dachów płaskich, pomimo tego, że odnotowano pewien kąt nachylenia jego połaci. W świetle powyższych rozważań należałoby zatem przyjąć, że pojęcie dachu płaskiego ma charakter umowny, bowiem oczywistym jest, że chociażby dla potrzeb odprowadzania wód deszczowych, czy też ze względu na uniemożliwienie zalegania śniegu, połać dachu nie może być zupełnie płaska. Stąd dach o niewielkim kącie nachylenia połaci dachowych, traktowany jest jak dach płaski. Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Skoro zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano dachy dwu lub wielospadowe, a nie przewidziano dachów płaskich, to oczywistym jest, że dach, co do którego sam projektant przyjął założenie, iż jest on płaski nie spełnia tych kryteriów. W konsekwencji zasadnie organ przyjął, że projekt budowalny w tym zakresie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wezwał inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości, a następnie odmówił jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem organy zgromadziły wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy i właściwie go oceniły. Wbrew wywodom skarżącej organ odwoławczy nie naruszył również art. 7a k.p.a., bowiem – zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w treści tego przepisu. Skarżąca nie wskazała, której normy prawnej wątpliwości te miałyby dotyczyć, a wykładnia § 4 ust. 3 pkt 4 mpzp, w zestawieniu z przedłożonym projektem budowlanym nie budzi, zdaniem sądu, wątpliwości ze względów, o których była mowa wyżej. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), skargę oddalił.