II SA/Sz 650/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta N na podstawie art. 90c, art. 90d, art. 90f, art. 90n, art. 90m,oraz art. 90p ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XVII/266/05 Rady Miejskiej B z dnia [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta B, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M K działającej w imieniu K, A, P i A K odmówił A K i A K uczennicom Gimnazjum Nr [...] w B oraz K K i P K uczniom Szkoły Podstawowej Nr [...] w B przyznania stypendium szkolnego na rok szkolny [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, iż organ ten uprzednio dwukrotnie, decyzjami z dnia [...] oraz [...], odmawiał przyznania M K stypendium szkolnego w roku szkolnym [...], o które występowała w imieniu swoich dzieci: K, A, A i P K. Przyczyną odmowy było przekroczenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie ucznia za sierpień 2006 r. uprawniającego do ubiegania się o stypendium szkolne. Według ustaleń organu dochód ten wyniósł [...] zł, natomiast dochód uprawniający do otrzymania stypendium wynosił, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), 316 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, do którego odwoływała się M K, stanęło na stanowisku, że organ I instancji winien był uwzględnić aktualną wysokość kryterium dochodowego wynoszącą [...] zł i z tego powodu uchylał dwukrotnie decyzję Burmistrza Miasta B przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji na podstawie przedłożonych przez M K dokumentów ustalił na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że dochód rodziny w sierpniu 2006 r. wyniósł łącznie [...] zł, tj. [...] zł na osobę. Na podstawie art.90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten określa, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Wykładnia gramatyczna art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, według organu I instancji, wskazuje, że miesięczna wysokość dochodu w rodzinie ucznia nie może być wyższa niż kwota 316 zł. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić mechanizm automatycznie zmieniający wysokość kryterium dochodowego uprawniającą do ubiegania się o stypendium szkolne, to powinien w treści art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty odnieść się do kryterium dochodowego na osobę w rodzinie , nie zaś do słowa kwota jako pewnej sumy pieniędzy. Stosowanie zatem kwoty 316 zł wynika z treści przepisu art. 90 d, który organ winien stosować zgodnie z wykładnią gramatyczną i literalnym brzmieniem. Organ wyraził pogląd, że jakkolwiek interpretacja ta jest mniej korzystna dla rodzin uczniów, to jednak pozwala na równe traktowanie wszystkich ubiegających się o stypendium szkolne, którzy złożyli wnioski do dnia 15 września 2006 r. M K odwołała się od decyzji Burmistrza Miasta B z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K podnosząc, że radca prawny Burmistrza podważa decyzję Kolegium, co powoduje przedłużanie sprawy przyznania stypendium szkolnego dla jej dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta B z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia, uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne, nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Artykuł 8 powołanej ustawy stanowi z kolei, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje na osobę w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Z dniem 1 października 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950). W myśl § 1pkt 2 lit. b rozporządzenia, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wyniosło 351zł. Skoro organ Burmistrz Miasta B ustalił, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wyniosło 331,03 zł, to kwota ta, zdaniem Kolegium, nie przekraczała obowiązującego kryterium dochodowego 351 zł i stąd też organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien kwotę tę uwzględnić. Organ odwoławczy wskazał nadto, że nie podziela stanowiska Burmistrza odnoszącego się do wysokości kryterium dochodowego i braku podstaw do automatycznej zmiany kwoty uprawniającej do ubiegania się przez ucznia o stypendium szkolne. Powołując się na treść art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium wskazało podstawę do wydania rozporządzenia ustalającego kryterium dochodowe w sytuacji, gdy Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych nie uzgodni kryteriów dochodowych w terminie przewidzianym w ustawie. Zweryfikowane kryteria obowiązują od dnia 1 października roku, w którym jest przeprowadzana weryfikacja. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2004 r. zostało wydane w wykonaniu art. 9 ust.8 ustawy o pomocy społecznej. M K wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organami administracyjnymi orzekającymi w niniejszej sprawie odnośnie kwoty kryterium uprawniającego dzieci skarżącej do otrzymania stypendium szkolnego. Skarżąca podniosła, że jej odwołania są nieskuteczne, albowiem Burmistrz Miasta B nie uwzględnia stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzjach kasacyjnych. Tymczasem kwota, którą jej dzieci mogłyby otrzymać jest dla jej rodziny, znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej, znacząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł również, iż nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej z uwagi na postanowienia regulaminu udzielania pomocy o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkujących na terenia miasta B, uchwalonego przez Radę Miejską B w dniu [...], opublikowanego w Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 36, poz. 864. W myśl § 13 ust. 5 regulaminu, Burmistrz ustala wysokość tego świadczenia indywidualnie z uwzględnieniem sytuacji dochodowej rodziny ucznia i uwzględnieniem opinii komisji stypendialnej. Uznaniowość tego przepisu uniemożliwiła Kolegium merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S zważył, co następuje: W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna choć innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu skargi. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub w znacznej części). Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wszak zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze Kpa organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, str. 592). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, pomiędzy organem I instancji- Burmistrzem Miasta Białogard a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koszalinie powstał spór interpretacyjny wokół brzmienia art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 ze zmianami), odnoszący się do wysokości dochodu uprawniającego ucznia do ubiegania się o stypendium szkolne. Dodatkowo Kolegium powołując się na treść § 13 ust. 5 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta B, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B z dnia [...]. stwierdziło, że nie ma możliwości wydania decyzji o charakterze reformatoryjnym, albowiem uniemożliwia to uznaniowy charakter tego przepisu, dodatkowo uzależniający przyznanie stypendium od opinii komisji stypendialnej. Skutkiem sporu interpretacyjnego oraz stanowiska organu odwoławczego uzasadniającego brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez ten organ było nadmiernie, ponad rozsądny czas rozpoznania sprawy przedłużone postępowanie administracyjne w istotnej dla rodziny skarżącej sprawie – przyznania stypendium szkolnego. W ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie Kolegium, iż przepisy powołanej wyżej uchwały uniemożliwiły temu organowi wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, co przesądziło o braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznać jednak należało kwestię progu dochodowego, który w przyjętej przez Burmistrza Miasta B wysokości uniemożliwiał ubieganie się przez dzieci skarżącej o przyznanie stypendium szkolnego. Rację ma Kolegium twierdząc, że w dniu wydania przez organ I instancji decyzji dotyczącej przyznania stypendium szkolnego dzieciom skarżącej: A, K, A i P K, obowiązywało kryterium dochodowe w wysokości 351 zł wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950). Przepis art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty ustalając próg dochodowy uprawniający do ubiegania się o stypendium szkolne odnosi się faktycznie do kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zwanej w tym przepisie "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Skoro ustawodawca w ustawie o systemie oświaty w części dotyczącej pomocy materialnej dla uczniów odwołał się do kwoty zdefiniowanej w ustawie pomocy społecznej jako kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, to każda zmiana kwoty kryterium wynikająca z przepisów prawa winna znaleźć odzwierciedlenie również w tych regulacjach, które się do tej kwoty odwołują. Upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia zmieniającego kwotę określoną w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie budzi wątpliwości (art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej) i stąd też od dnia 1 października 2006 r. zweryfikowana kwota kryterium dochodowego wyniosła 351 zł. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wskazująca na brak automatyzmu przy zmianie kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, jest w świetle powyższego nieuprawniona. Konkludując, odwołanie się przez ustawodawcę w art. 90d ust. 7 powołanej wyżej ustawy do kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, skutkować będzie, zdaniem Sądu, koniecznością respektowania zmiany tego kryterium przy określaniu progu uprawniającego do ubiegania się przez uczniów o stypendium szkolne. Odnosząc się natomiast do bezpodstawnego zastosowania przez Kolegium decyzji kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 138 § 3 Kpa, który stanowił, iż "w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego, natomiast w pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji", został formalnie derogowany z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271). W obecnym stanie prawnym Kolegium nawet mając na względzie treść regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta B, miało możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Z treści § 13 ust. 5 regulaminu wynika, że wysokość świadczeń w granicach określonych w ust. 3 i 4 Burmistrz określa indywidualnie kierując się sytuacją dochodową ucznia, innymi okolicznościami o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę opinię komisji stypendialnej w sprawie wysokości stypendium lub zasiłku. Skoro w aktach administracyjnych sprawy brak było opinii komisji stypendialnej, organ odwoławczy miał możliwość- zgodnie z art. 136 Kpa- zarządzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Ubocznie zauważyć należy, że przepisy załącznika do uchwały są immanentnie sprzeczne. Z jednej strony – w myśl § 10 Burmistrz może powołać komisję stypendialną, z drugiej zaś ( § 15 ust. 5) wydanie decyzji w sprawie stypendium uzależnia się od opinii tejże komisji. Treść przepisu upoważniającego Burmistrza do wydania decyzji w sprawie wysokości stypendium w istocie utrudnia organowi odwoławczemu wydanie decyzji reformatoryjnej, jednak nie uniemożliwia. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w S stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.