II SA/Sz 651/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi M. i K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i K. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. i K. K. dopuścili się samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku rekreacyjnego z wbudowanym garażem na nieruchomości położonej w [...]. Pismem z dnia [...]r. K. K. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie wyżej wskazanych samowolnie wybudowanych budynków, wskazując, iż budynki te wybudował w latach [...]bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś ich użytkowanie rozpoczął [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. i K. K. karę w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - budynków: dwóch mieszkalnych jednorodzinnych i rekreacyjnego z garażem wbudowanym zlokalizowanych na działce [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż podczas oględzin w dniu [...]r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania przedmiotowych budynków, a zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wskutek zażalenia skarżących postanowienie to na mocy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zostało w całości uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nieścisłości w zebranym materialne dowodowym. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nałożył na M. i K. K. karę w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - budynków: dwóch mieszkalnych jednorodzinnych i rekreacyjnego z garażem wbudowanym zlokalizowanych na działce [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na przedmiotowym terenie były prowadzone postępowania dotyczące [...]obiektów budowlanych. [...]obiekty, tj. [...]budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek rekreacyjny z wbudowanym garażem oraz wiata zostały wzniesione od podstaw bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]r. budynki te uzyskały pozwolenie na użytkowanie. [...]obiekt - budynek gospodarczy, został samowolnie przebudowany, w związku z czym prowadzono postępowanie z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podczas kontroli stwierdzono użytkowanie [...]obiektów ([...]budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynku rekreacyjnego oraz budynku gospodarczego), natomiast karę z tytułu nielegalnego użytkowania nałożono na inwestora za użytkowanie nowo wzniesionych (bez pozwolenia na budowę) [...]budynków mieszkalnych i rekreacyjnego. W ocenie organu w przypadku budynku gospodarczego samowolnie przebudowanego nie doszło do naruszenia przepisów art. 54 i 55, ponieważ inwestor po przebudowie obiektu nie jest obowiązany uzyskać pozwolenia na użytkowanie czy też zawiadamiać o zakończeniu budowy właściwego organu. Skarżący w dniu [...]r. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, iż jako inwestorzy nie mieli możliwości zawiadomienia odpowiednich organów o zakończeniu prac budowlanych, ponieważ nie posiadali pozwolenia na budowę. Tym samym złożenie przez nich takiego zawiadomienia skutkowałoby wydaniem przez organ sprzeciwu na mocy art. 57 ust. 7. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując twierdzenia organu I instancji oraz wskazując, iż art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w każdym przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, przed formalnym przyjęciem przez właściwy organ obiektu do użytkowania. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej w dniu [...]r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7, 59f i 59g w związku z art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący przy tym podnieśli, iż obiekty były jedynie przygotowane do użytkowania, a nie użytkowane. W dniu [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 Nr 99 poz. 665), do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W ust. 2 cytowanego przepisu wskazano, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, obiekty budowlane wybudowane przez skarżących, będące przedmiotem skarżonego postanowienia, spełniają warunki określone w wyżej powołanym przepisie, albowiem zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a przy tym budowa została zakończona w [...]r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Wobec wyłączenia zastosowania art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektów budowlanych w sytuacji, gdy strona ubiega się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektów i przedkłada wszelkie niezbędne dokumenty, co też skarżący w niniejszej sprawie uczynili. Przy tak ustalonym stanie faktycznym uznać należy, iż organ niewłaściwie zastosował art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na mocy w art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Niemniej jednak podkreślić należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków (por. Z. Niewiadomski /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Sliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 549 oraz cytowany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. IV SA 2176/01). W konsekwencji art. 54 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do przypadków samowolnej budowy, inwestor nie może bowiem skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Tym samym przepis ten w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do nałożenia na skarżących, którzy dopuścili się samowoli budowlanej, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego W związku z tym analizy wymaga także drugi z przepisów, których naruszenie może skutkować wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. art. 55 ustawy Prawo budowlane, wskazujący na trzy przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a mianowicie jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Analizując brzmienie powołanego przepisu wskazać należy, iż punkty 1 i 3 również odnoszą się do sytuacji, gdy budowa prowadzona jest legalnie. Do budowy samowolnej, jednak dopiero na etapie jej legalizacji, odnosi się pośrednio jedynie art. 55 pkt 2 ustawy, wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji inwestor, który wybudował obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia i obecnie go użytkuje, a wobec którego w ramach procedury legalizacyjnej nie wydano decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy, nie narusza art. 57 ust. 7 ustawy, jego zachowanie nie wyczerpuje bowiem przesłanek określonych w art. 54 i 55 ustawy. Wobec samowolnego charakteru budowy inwestor ów nie może ani spełnić przewidzianych w przepisach tych obowiązków, ani też obowiązkom tym uchybić, nie odnoszą się one bowiem do jego sytuacji faktycznej i prawnej. W konsekwencji nałożenie nań kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest prawnie niedopuszczalne, chyba że w ramach procedury legalizacyjnej zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 55 pkt 2 ustawy. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy będącej przedmiotem orzekania wskazać trzeba, iż organ pierwszej instancji mimo, że prawidłowo skonstatował, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, to wadliwie zinterpretował i zastosował normę art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym jest, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane bez pozwolenia. Jak wynika jednak z akt sprawy, organ I instancji nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nakładającej jednocześnie wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem nie zaistniała jedyna możliwa przesłanka nałożenia na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Wręcz przeciwnie - skarżący spełnili wszelkie przesłanki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bowiem złożyli stosowny wniosek i przedłożyli wszelkie wymagane dokumenty, czego rezultatem było wydanie przez organ I instancji w dniu [...]r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornych budynków. Wydane przez organ I instancji zaskarżone postanowienie narusza zatem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co obligowało organ drugoinstancyjny do zakwestionowania przedłożonego mu rozstrzygnięcia. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał jednak w mocy zaskarżone postanowienie, co powoduje, iż analogicznym naruszeniem prawa obarczone jest także postanowienie organu II instancji. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie także w dotychczasowym orzecznictwie w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2.10.2008 r. w sprawie II SA/GL 248/08 oraz wyrok NSA z 15.07.2009 r. w sprawie II OSK 1061/08) i znajduje pełne uznanie w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne było uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...]. W zakresie punktu II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej.