II SA/Sz 652/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w Goleniowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 kwietnia 2007 r.nr NK.4.KJ.0911 -70/07 w przedmiocie połączenia techników wchodzących w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. Stanisława Staszica w Nowogardzie w jedną szkołę o nazwie Technikum Nr 1 w Nowogardzie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, lI. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego Powiatu Goleniowskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Powiatu w dniu [...]r., na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm., dalej zwanej u.s.p.), art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust 5a, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm, dalej zwanej u.s.o.) oraz § 1 ust. 1 załącznika nr 5a - Ramowy statut publicznego technikum do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm., dalej zwanego rozp.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie połączenia techników wchodzących w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] w jedną szkołę [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu zaznaczył, iż na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział sytuacji połączenia szkół wchodzących w skład zespołu w jedną szkołę, wobec czego Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej. Organ nadzoru powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r. (sygn. akt W 7/94) oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998 r. (sygn. akt II SAB/Łd 57/96) wskazał, że naruszona została wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności. Ponadto organ podniósł, że z § 1 przedmiotowej uchwały Rady Powiatu wynikało, że połączenie techników wchodzących w skład zespołu szkół miało doprowadzić do powstania jednej szkoły ponadgimnazjalnej o nazwie [...], jak również skutkować rozwiązaniem istniejącego dotychczas Zespołu Szkół. Powstanie szkoły wymaga natomiast aktu założycielskiego, nadania pierwszego statutu, a rozwiązanie zespołu szkół -uzyskanie zgody kuratora oświaty, których to warunków Rada Powiatu nie dopełniła. W dniu [...] r. Rada Powiatu wniosła na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarzut podjęcia przedmiotowej uchwały bez podstawy prawnej nie jest zasadny. Stosowna podstawa prawna istniała. Nie wynikała ona wprost z przepisów ustawy o systemie oświaty, jednakże możliwość przekształcenia szkół dopuszczalna była na podstawie przepisu ogólnego art. 12 pkt 8 lit i u.s.p., który miał szerszy charakter niż wskazane przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 62 ust. 1 i art. 62 ust. 5 u.s.o. Jednocześnie nie zachodziła okoliczność pozostawania w sprzeczności lub wzajemnego wykluczania się tychże przepisów. W przedmiotowym stanie faktycznym nie miała miejsca również sytuacja, w której przepis szczególny wyłączałby zastosowanie przepisu o charakterze ogólnym. Błędny był również wniosek organu nadzoru, że powstanie Technikum Nr [...] skutkowałby rozwiązaniem istniejącego zespołu szkół. Wskutek jego powstania w ramach dotychczasowego Zespołu Szkół oprócz wzmiankowanego technikum w dalszym ciągu funkcjonowałyby trzy inne szkoły. Ponadto bezzasadne było podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym twierdzenie, że Technikum Nr [...], które miało funkcjonować w ramach Zespołu Szkół powinno posiadać odrębny akt założycielski oraz winien być mu nadany pierwszy statut. W przypadku przedmiotowego zespołu szkół czynności te zostały już wykonane, a wynikające z uchwały zobowiązanie do zmiany statutu związane było z tym, że powołane dokumenty sporządzone zostały wspólnie dla całego Zespołu oraz szkół funkcjonujących w jego ramach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują przekształcenia zespołu szkół, jak również nie regulują trybu, w jakim przekształcenie takie miałoby nastąpić. Z uwagi jednak, iż przy likwidacji zespołu szkół zastosowanie znajduje art. 59 u.s.o. to przekształcenie dokonywane powinno być także z uwzględnieniem powyższego artykułu. Zgodnie z powołanym przepisem dla przeprowadzenia likwidacji szkoły wymagana jest opinia kuratora oświaty, której zasięgnięcia Rada Powiatu zaniechała, uznając że w rozpatrywanej sprawie przekształcenie nie miało miejsca. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przewidziane w przedmiotowej uchwale połączenie techników nie miało jedynie porządkowego charakteru 1 skutkowałoby likwidacją techników wchodzących w skład Zespołu Szkół i powstaniem nowej szkoły - Technikum Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Sądowa kontrola prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do wniosku, że skarga jest zasadna. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14.01.2004r. sygn.akt Ml Sa/Łd 1518/03, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych. W myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych : w przypadku powiatu - w ustawie z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie nie wymienia przepisu prawa, który byłby naruszony uchwałą Rady Powiatu . Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazuje, że połączenie techników wchodzących w skład zespołu szkół skutkuje rozwiązaniem istniejącego zespołu. Jest to twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami a organ nadzoru zmienia w tej sprawie stanowisko w odpowiedzi na skargę. Sąd nie podziela też zdania Wojewody, że Rada Powiatu działała bez podstawy prawnej co naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda nie przeprowadził analizy przepisów dotyczących zespołu szkół (art. 62 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty) i stąd wyraził nietrafny pogląd, że Rada Powiatu działała bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 62 tej ustawy organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Dyrektor zespołu szkół jest traktowany tak jak dyrektor szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Łączenie szkół w zespół ma uzasadnienie ekonomiczne, ale wiąże się też z lepszą organizacją, a także z efektami merytorycznymi. Zespół Szkół jest też pracodawcą dla zatrudnionych w poszczególnych szkołach nauczycieli co potwierdził Sąd Najwyższy. Szkoły, które wchodzą w skład zespołu mają więc bez wątpienia bardzo ograniczoną samodzielność, a z postanowień statutu zespołu szkół może też wynikać, że rady pedagogiczne, rady rodziców i rady szkół mogą działać tylko na szczeblu zespołu szkół. Szkoły działają pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu, który sprawuje też nadzór pedagogiczny. Zdaniem Sądu z treści art. 62 ust. 5 ustawy z 7 września 1991r, o systemie oświaty wynika, że tylko rozwiązanie zespołu wymaga zgody kuratora oświaty natomiast inne przekształcenia w tym połączenie dotychczasowych szkół w jedną szkołę - organ prowadzący może podejmować samodzielnie. Jest to zrozumiała sytuacja, będąca konsekwencją utworzenia zespołu szkół, w którym jak już Sąd zaznaczył, samodzielność poszczególnych szkół jest bardzo ograniczona. Sąd nie podziela też poglądu Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że połączenie szkół - techników w jedną szkołę - Technikum NR [...] wiązało się z koniecznością wszczęcia i przeprowadzenia procedury likwidacyjnej szkoły w oparciu o art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda nie przeprowadził w tej materii żadnego postępowania i wobec tego brak jakichkolwiek materiałów w sprawie które wskazywałyby, że w istocie doszło do likwidacji szkoły, a co się z tym wiąże do wystąpienia negatywnych ze społecznego punktu widzenia konsekwencji dotyczących zatrudnienia nauczycieli i możliwości dalszego kształcenia w wybranych zawodach uczniów poszczególnych techników. Jak wynika ze skargi Powiatu Technikum nr [...] będzie kształcić młodzież w zawodach : technik ekonomista, technik mechanik, technik żywienia i gospodarstwa domowego, technik handlowiec, technik informatyk, a więc obejmie swoim zakresem kształcenia to co dotychczas było zakresem 5 Techników w [...]. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że połączenie ma charakter porządkowy i co ważne nie doprowadziło do likwidacji etatów nauczycielskich. W ocenie Sądu brak było podstaw, aby w ustalonym stanie prawnym i faktycznym zastosować środek nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony akt nadzoru oraz rozstrzygnął o wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponadto Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.