II SA/Sz 653/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie połączenia techników wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych [...] w jedną szkołę o nazwie Technikum Nr [...] I. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Powiatu kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Rada Powiatu w dniu [...] r., na podstawie art 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm, dalej zwanej u.s.o.) oraz § 1 ust. 1 załącznika nr 5a - Ramowy statut publicznego technikum do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.), podjęła uchwałę Nr V/53/07 w sprawie połączenia techników wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych w [...] w jedną szkołę o nazwie Technikum Nr [...] W § 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że z dniem [...]r. dotychczasowe szkoły ponadgimnazjalne tj. czteroletnie Technikum Ekonomiczne [...], Technikum Handlowe w [...], Technikum Przemysłu Drzewnego w [...] wchodzące w skład Zespołu Szkół Zawodowych w [...] łączy się w jedną szkołę ponadgimnazjalną o nazwie Technikum Nr [...]. W § 2 uchwały zobowiązano dyrektora do dokonania w statucie Zespołu Szkół Zawodowych w [...] zmian wynikających z niniejszej uchwały w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu podniosła m.in., że połączenie techników w jedną szkołę, umożliwi kształcenie w nowych zawodach bez konieczności tworzenia dodatkowego technikum oraz, że zostanie uporządkowany sposób zatrudnienia nauczycieli w Zespole. Wojewoda i rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.Z. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki uprawniony jest do połączenia ich w zespół szkół (art. 62 ust. 1). W sytuacji, gdy organ z tego uprawnienia skorzysta, ma możliwość, stosownie do art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wyłączenia z zespołu niektórych szkół lub placówek, a także rozwiązania zespołu szkół za zgodą kuratora oświaty. W świetle powyższych przepisów Wojewoda stwierdził, że ustawodawca nie przewidział sytuacji połączenia szkół wchodzących w skład zespołu w jedną szkołę, zatem Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że rada powiatu naruszyła zatem zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Organ może bowiem działać tylko na podstawie prawa i w granicach kompetencji, które prawo mu przyznaje. Kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać, jeżeli nie wynikają one z wyraźnego przepisu prawa, to nie istnieją one w ogóle (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994r. W 7/94; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998r, II SAB/Łd 57/96). Ponadto Wojewoda podniósł, że z § 1 przedmiotowej uchwały wynika, iż połączenie techników wchodzących w skład zespołu ma w efekcie doprowadzić z jednej strony do powstania jednej szkoły ponadgimnazjalnej o nazwie Technikum Nr [...], z drugiej zaś skutkuje rozwiązaniem istniejącego Zespołu. Powstanie szkoły wymaga aktu założycielskiego, określającego jej typ, nazwę i siedzibę (art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) oraz nadania pierwszego statutu (art. 58 ust. 6 tej ustawy). Dla rozwiązania zaś zespołu szkół wymagana jest zgoda kuratora oświaty. Rada Powiatu powyższych wymogów nie spełniła. Z powyższych względów, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały o połączeniu techników wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych w [...] w jedną szkołę o nazwie Technikum Nr [...]. Rada Powiatu zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi rada powiatu wskazała, że z art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wynika, iż do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażenie ich w majątek. W skład Zespołu Szkół Zawodowych w [...] przed połączeniem (fuzją techników) wchodziły trzy technika i dwie szkoły zawodowe. Na skutek uchwały Nr [...] połączono wszystkie technika i powstało Technikum Nr [...]. Połączenie nie doprowadziło do likwidacji etatów nauczycieli, do zmniejszenia kształconych zawodów, likwidacji mienia, gdyż w ramach jednego technikum kształcenie uczniów odbywać się będzie nadal w zawodach, które funkcjonowały w ramach każdego z techników. Połączenie techników miało jedynie charakter porządkowy (odbyło się de facto "na papierze") oraz nie spowodowało likwidacji Zespołu Szkół, gdyż Zespół nadal będzie funkcjonował w następującym składzie : Technikum Nr [...] (kształcące w zawodach : technik ekonomista, technik handlowiec, technik przemysłu drzewnego), Zasadnicza Szkoła Zawodowa w [...] i Zasadnicza Szkoła Zawodowa w [...]. W tych okolicznościach, zdaniem rady powiatu, zarzut podjęcia uchwały bez podstawy prawnej jest bezzasadny. Podstawa taka jest, wprawdzie nie wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ale możliwość przekształcenia przewiduje przepis ogólny art. 12 pkt 8 lit. "i" ustawy o samorządzie powiatowym, który jest szerszy niż art. 62 ust. 1 i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te nie pozostają we wzajemnej sprzeczności, a także nie wykluczają się. Nie zachodzi też w przedmiotowym stanie faktycznym taka sytuacja, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny, dlatego zastosowanie ma w niniejszej sprawie przepis ogólny, gdyż szczególny nie reguluje sytuacji połączenia (w efekcie fuzji). Rada powiatu nie zgodziła się również z twierdzeniem Wojewody, że powstanie Technikum Nr [...] skutkuje rozwiązaniem istniejącego Zespołu, gdyż w ramach dotychczasowego Zespołu Szkół poza Technikum Nr [...] nadal będą funkcjonować dwie Zasadnicze Szkoły Zawodowe. Rada powiatu nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody, że Technikum Nr [...] powinno posiadać odrębny akt założycielski i mieć nadany pierwszy statut. Rada podkreśliła, że zarówno akt założycielski, jak i statut są to dokumenty wspólne dla całego Zespołu Szkół i jednocześnie wszystkich szkół funkcjonujących w ramach Zespołu. Reasumując, rada powiatu, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi, organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują sytuacji przekształcenia zespołu szkół i nie regulują trybu przekształcenia. Z uwagi jednak na fakt, że przy likwidacji zespołu szkół stosuje się przepisy art. 59 ustawy o systemie oświaty, to należy uznać, iż przekształcenie zespołu szkół może być dokonane wyłącznie z uwzględnieniem wymogów tego przepisu a to oznacza obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, czego rada nie dopełniła. Wbrew twierdzeniom rady powiatu, połączenie techników nie miało jedynie porządkowego charakteru, bowiem w istocie doszło do likwidacji techników wchodzących w skład Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Sądowa kontrola prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do wniosku, że skarga jest zasadna. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14.01.2004r. sygn.akt III Sa/Łd 1518/03, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 ustawy z 5 czerwca 1998r. j o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych. W myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych : w przypadku powiatu - w ustawie z 5 czerwca 1998r. o samorządzie | powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie nie wymienia przepisu prawa, który byłby naruszony uchwałą Rady Powiatu . Wojewoda Z w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazuje, że połączenie techników wchodzących w skład zespołu szkół skutkuje rozwiązaniem istniejącego zespołu. Jest to twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami a organ nadzoru zmienia w tej sprawie stanowisko w odpowiedzi na skargę. Sąd nie podziela też zdania Wojewody, że Rada Powiatu działała bez podstawy prawnej co naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda nie przeprowadził analizy przepisów dotyczących zespołu szkół (art. 62 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty) i stąd wyraził nietrafny pogląd, że Rada Powiatu działała bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 62 tej ustawy organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Dyrektor zespołu szkół jest traktowany tak jak dyrektor szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Łączenie szkół w zespół ma uzasadnienie ekonomiczne, ale wiąże się też z lepszą organizacją, a także z efektami merytorycznymi. Zespół Szkół jest też pracodawcą dla zatrudnionych w poszczególnych szkołach nauczycieli co potwierdził Sąd Najwyższy. Szkoły, które wchodzą w skład zespołu mają więc bez wątpienia bardzo ograniczoną samodzielność, a z postanowień statutu zespołu szkół może też wynikać, że rady pedagogiczne, rady rodziców i rady szkół mogą działać tylko na szczeblu zespołu szkół. Szkoły działają pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu, który sprawuje też nadzór pedagogiczny. Zdaniem Sądu z treści art. 62 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r, o systemie oświaty wynika, że tylko rozwiązanie zespołu wymaga zgody kuratora oświaty natomiast inne przekształcenia w tym połączenie dotychczasowych szkół w jedną szkołę - organ prowadzący może podejmować samodzielnie. Jest to zrozumiała sytuacja, będąca konsekwencją utworzenia zespołu szkół, w którym jak już Sąd zaznaczył, samodzielność poszczególnych szkół jest bardzo ograniczona. Sąd nie podziela też poglądu Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że połączenie szkół - techników w jedną szkołę - Technikum NR [...] wiązało się z koniecznością wszczęcia i przeprowadzenia procedury likwidacyjnej szkoły w oparciu o art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda nie przeprowadził w tej materii żadnego postępowania i wobec tego brak jakichkolwiek materiałów w sprawie które wskazywałyby, że w istocie doszło do likwidacji szkoły, a co się z tym wiąże do wystąpienia negatywnych ze społecznego punktu widzenia konsekwencji dotyczących zatrudnienia nauczycieli i możliwości dalszego kształcenia w wybranych zawodach uczniów poszczególnych techników. Jak wynika ze skargi Powiatu Technikum nr [...] będzie kształcić młodzież w zawodach : technik ekonomista, technik przemysłu drzewnego, technik handlowiec, a więc obejmie swoim zakresem kształcenia to co dotychczas było zakresem 3 Techników w [...]. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że połączenie ma charakter porządkowy i co ważne nie doprowadziło do likwidacji etatów nauczycielskich. W ocenie Sądu brak było podstaw, aby w ustalonym stanie prawnym i faktycznym zastosować środek nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony akt nadzoru oraz rozstrzygnął o wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponadto Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.