II SA/Sz 654/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi, wniesionej przez P. – C. i A. O. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 i 3 Kpa, art. 40 ust. 1,2,3, 11 i 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), utrzymująca w mocy decyzję własną Kolegium z dnia [...] r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. K. i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za [...] dni w okresie od [...] r. do [...]r. o powierzchni [...] m na [...] m, w kwocie [...] złotych, tj. w części dotyczącej opłaty. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Skarżąca Spółka wnioskiem z dnia [...]r. (k-[...] akt administracyjnych) zwróciła się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. K. w K. o pow. [...] m2 w okresie od [...]r. do [...]r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. zezwolił P. C. i A. O. z siedzibą w K. przy ul. M., na czasowe zajęcie pasa drogowego przy ul. K. na [...] dni, tj. w okresie od [...] r. do [...] r. o powierzchni [...] m² ([...] m na [...] m), nakładając za to zajęcie opłatę w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] r. skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, modyfikując przy tym pierwotnie złożony wniosek z dnia [...] r., o jej zmianę w trybie art. 155 kpa. W ocenie Spółki podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowić ma błędne przyjęcie przez organ większej powierzchni pasa drogowego, na którą udzielono zezwolenia, aniżeli faktycznie zajmowana część pasa drogi publicznej. Skarżąca podniosła nadto, że przed wydaniem decyzji, w protokole z dnia 1[...] r., sporządzonym przez Zarząd Dróg Miejskich w K. ustalono, iż faktycznie zajmowana powierzchnia wynosi [...] m² ([...] m na [...] m), co powinno uzasadniać naliczenie opłaty w wysokości [...] zł. Organ natomiast przyjął, że opłata należy się za powierzchnię [...] m² ([...] m na [...] m). Przyjęta w ten sposób powierzchnia wynika z projektu tymczasowej organizacji ruchu drogowego dla ul. K., dotyczącej budowy budynku usługowo- mieszkalnego przy ul. D., dz. nr [...], w K.. W ocenie Spółki, tym samym rażąco naruszono przepis art. 40 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. w Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Ustalenie opłaty za powierzchnię większą niż faktycznie zajmowana, w ocenie strony, stanowić ma o uchybieniu zezwalającym na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w części dotyczącej naliczenia opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało między innymi, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, określone w art. 156 § 1 Kpa. W szczególności nie można stwierdzić wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, mając na uwadze projekt organizacji ruchu drogowego i wskazany dopuszczalny sposób zajmowania drogi, stwierdzenie nieważności decyzji w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w części dotyczącej opłaty, mogłoby co najwyżej prowadzić do wydania rozstrzygnięcia tej samej treści. Zdaniem organu, brak jest również podstaw do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu w całości. Nie naruszono bowiem prawa w sposób nie dający się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji miał wiedzę co do faktycznie zajmowanej powierzchni, znana mu była też treść wniosku oraz dokumentacji projektowej. Powyższe okoliczności znane były też stronie. Na powyższą decyzję Spółka P., zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowej decyzji, wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Strona zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 6, 7, 8, 9, 11, 107 oraz 156 § 1 pkt 2 Kpa, - art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty podniesione wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. Ponadto wskazano, że Spółka nie złożyła odwołania od decyzji z dnia [...] r., ponieważ działała wówczas bez profesjonalnego pełnomocnika i była przekonana, że organ wydał decyzję zgodnie z prawem. W ocenie skarżącej Spółki, uzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej opłaty, nie jest natomiast możliwa zmiana decyzji z [...] r. w trybie art. 155 Kpa, albowiem kwota [...] zł została już wyegzekwowana przez Zarząd Dróg Miejskich w K. w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 3 Kpa, art. 40 ust. 1,2,3, 11 i 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U.z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, iż decyzja własna z dnia [...] r. Nr [...] zawiera błędne pouczenie co do sposobu jej zaskarżenia. Strona została więc wadliwie pouczona, że powyższa decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i służy na nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Tymczasem decyzja Kolegium z dnia [...] r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. jest decyzją wydaną w pierwszej instancji i stosownie do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stronie przysługuje więc w niniejszym postępowaniu możliwość wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie art. 112 Kpa stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, pismo procesowe strony z dnia [...] r. (data wpływu do Kolegium), stanowiące skargę do sądu administracyjnego, potraktować należało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r. Organ podniósł dalej, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (art. 40 ust. 1, 3, 4 i 11 ustawy o drogach publicznych) przyjęcie przez organ I instancji, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi [...] m² ([...] m x [...] m). Jak wynika bowiem z akt sprawy, Spółka złożyła w dniu [...] r. wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy K. (obręb [...]) w celu realizacji zespołu budynków usługowo-mieszkalnych z ciągiem pieszym oraz przyłączami wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Z wniosku tego wynika, iż zezwolenie miałoby dotyczyć powierzchni obejmującej [...] m na [...] m ([...] m²). Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że opłatę związaną z wydaniem decyzji ustala się zasadniczo jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie [...] m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 3,4,5,6 ustawy o drogach publicznych). Nie można jednak pominąć faktu, że do akt załączono również projekt tymczasowej organizacji ruchu dla budowy budynku usługowo - mieszkalnego przy ulicy D. W. w K., obejmujący miedzy innymi także ulicę K. Z projektu tego wynika, że zajęcie pasa drogowego miałoby dotyczyć właśnie powierzchni [...] m x [...] m [...] m²). Taka więc wartość została uwzględniona przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Kolegium podkreśliło, że jednym z wymaganych dokumentów jest, dołączany do wniosku, zatwierdzony projekt organizacji ruchu. Konieczność jego przedłożenia zachodzi wtedy, gdy zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Pismem z dnia [...] r. Urząd Miejski w K. w sprawie [...] zatwierdził wspomniany już projekt organizacji ruchu na czas budowy budynku usługowo - mieszkalnego w pasie drogowym ulicy D. w Koszalinie w okresie od [...] r. do [...] r. Ten sam projekt dotyczy jednocześnie ulicy K. Tym samym organ podtrzymał stanowisko, iż wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego może nastąpić wówczas, gdy powierzchnia zajęcia pasa drogowego będzie zgodna z przedmiotowym projektem organizacji ruchu drogowego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast ze zgromadzoną dokumentacją, powierzchnia zajęcia pasa drogowego winna obejmować [...] m² ([...] m x [...] m). W ocenie Kolegium, uprawnione jest w dalszym ciągu ewentualne żądanie strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi Skarżąca powołała argumenty i przedstawia stanowisko jak piśmie z dnia [...] r., zatytułowanym "Skarga". W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła m.in., że wnioskiem z dnia [...]r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w K. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. [...] m2. Organ I instancji dokonywał wielokrotnego protokolarnego stwierdzenia zajętej powierzchni pasa drogowego. Z ustaleń tych wynikało, że zajęta powierzchnia wynosiła [...] m2. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji zezwolił stronie na czasowe zajęcie pasa drogowego, błędnie określając powierzchnię pasa drogowego na [...] m2 i na tej podstawie określił opłatę w kwocie [...] zł W ocenie skarżącej spółki, decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, niezgodnie z treścią złożonego wniosku oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto, znajdujący się w aktach sprawy – Projekt tymczasowej organizacji ruchu (błędnie określający powierzchnię przewidzianego do zajęcia pasa drogowego na [...] m2), zdaniem strony, nie mógł stanowić bezpośredniej podstawy wydania decyzji określającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Projekt ten został wydany na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i odnosił się przede wszystkim do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach publicznych podczas wykonywania robót budowlanych. Natomiast okoliczność, że strona była informowana o możliwości zapoznania się z aktami i dowodami zebranymi w sprawie, nie może stanowić okoliczności obciążającej. Oznaczało to, co słusznie zauważył organ I instancji, że strona podtrzymuje żądanie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. [...] m2. Skarżąca spółka wskazała też, że działała bez profesjonalnego pełnomocnika i nie wniosła odwołania od decyzji I instancji, gdyż była przekonana, że decyzja ta odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Na rozprawie w dniu [...] r. Skarżąca Spółka poparła skargę i oświadczyła, że w podobnej sprawie, gdy była rozbieżność pomiędzy powierzchnią wskazaną we wniosku, a powierzchnią wynikającą z projektu organizacji ruchu, to organ wzywał przedstawiciela Spółki do wyjaśnienia tej rozbieżności. Skarżąca zwróciła uwagę na treść zapisu pkt 3 i pkt 7 lit. d opisu projektu organizacji ruchu, znajdującego się na k.30 akt administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność (w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa), w przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy ). Zgodnie z art.134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Poddana kontroli sądowej decyzja administracyjna wydana została w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ przed przystąpieniem do rozważań odnoszących się konkretnie do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności oraz do oceny prawnej decyzji objętej wnioskiem, wskazał jak należy rozumieć – w świetle orzecznictwa i doktryny – przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafne jest stanowisko organu, że "przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy zachodzi konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Pojęcie wady odnieść należy do naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji w sposób sprzeczny z prawem materialnym. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Nie narusza też prawa pogląd, że "ocenie podlega, czy rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem, co może polegać na błędnej jego wykładni lub błędnym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Może też polegać na wydaniu decyzji w oparciu o przepis, który do danego stanu faktycznego nie może mieć zastosowania (brak subsumcji), bądź na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania tej decyzji". Rację ma również organ, że "każdorazowo wymaga też rozważenia, czy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia zaistniał związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna". Jednakże w ocenie Sądu, w rozumowaniu tym brak jest odniesienia się do sytuacji, gdy wydanie decyzji administracyjnej na właściwej podstawie prawnej poprzedzone zostało takimi wadami postępowania administracyjnego, które w konsekwencji doprowadziły do błędu w ustaleniach faktycznych co do okoliczności istotnych z punktu widzenia na przykład intencji strony wyrażonej w jej żądaniu zawartym w podaniu w sprawie wszczynanej wyłącznie na wniosek strony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy na wstępie przypomnieć, że materialno - prawną podstawę decyzji ostatecznej podlegającej badaniu przez SKO pod względem przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa zdanie drugie, stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z przepisu tego wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla celów nie związanych z ruchem drogowym wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, co – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – dostrzegał organ. Z treści wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz z treści skargi wynika, że strona rażące naruszenie prawa wiąże z faktem wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej od tej, którą strona określiła wnosząc o wydanie zezwolenia, a w konsekwencji na ustaleniu tą decyzją opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego w wymiarze adekwatnym do powierzchni określonej w decyzji, a więc wyższej od tej, jaką należałoby ustalić przy wzięciu za punkt wyjścia powierzchni określonej we wniosku. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium dostrzegało ten problem, lecz w toku rozważań nad jego znaczeniem dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia badanego w aspekcie rażącego naruszenia prawa, straciło z pola widzenia istotę tego problemu, a skupiło się na okolicznościach pobocznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ uchylił się od rozważenia, jakie są skutki – w świetle przepisów k.p.a. – wyjścia przez organ poza żądanie wniosku i jak należy ocenić takie rozstrzygnięcie w kontekście zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. – podanie strony powinno między innymi określać żądanie strony. Jest to zasada, od której ustawa o drogach publicznych nie wprowadza wyjątku. W myśl art. 40 ust. 16 cyt. ustawy o drogach publicznych, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego wynika – zdaniem Sądu - że wzgląd na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg jest okolicznością warunkującą – poza przesłankami zezwolenia określonymi w art. 40 § 1 i 2 ustawy o drogach – wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Innymi słowy rzecz ujmując, organ po zbadaniu czy wniosek dotyczy jednego z celów, ze względu na istnienie którego ustawa wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, bada również dopuszczalność tego zajęcia ze względu na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W przekonaniu Sądu, możliwe jest zaistnienie sytuacji w której, mimo że wniosek wskazuje jako cel zajęcia jedną z okoliczności przewidzianych w ustawie, organ odmówi wydania zezwolenia właśnie ze względu na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Dostrzeżenie takiej możliwości wywołuje konieczność rozważenia roli jaką w procesie decyzyjnym spełnia projekt organizacji ruchu wskazany w § 1 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia, jako jeden z obligatoryjnych elementów wniosku. Wydaje się w aktualnym stanie sprawy, że organ zatwierdzonemu projektowi organizacji ruchu przypisał rolę wiodącą, skoro uznał, że to ten dokument determinuje określenie powierzchni pasa drogowego, która powinna być objęta zezwoleniem, a w konsekwencji wysokość opłaty za obszar uwzględniony w zezwoleniu. Organ uznał również, że względy bezpieczeństwa przemawiają za przyjęciem powierzchni wskazanej w projekcie organizacji ruchu, a zatem zezwolenie powinno obejmować taką powierzchnię, a wyjście poza żądanie wniosku w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to jest w ocenie Sądu błędne. Pomijając już trafnie dostrzeżoną przez organ kwestię naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne określenie zawarte w przedłożonym przez stronę projekcie organizacji ruchu co do ulic objętych zakresem tego projektu i nie wyjaśnienia tej kwestii w toku postępowania wyjaśniającego na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia, trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, rola jaką przyznał organ temu projektowi jest nadmierna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nielogiczne byłoby, z punktu widzenia działania racjonalnego prawodawcy, przypisywania projektowi organizacji ruchu funkcji przesądzającej o powierzchni zajęcia pasa drogowego, skoro przepis stanowi, że to wniosek – zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) – powinien zawierać "lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego (...)". W świetle § 1 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi załącznik do wniosku, przy czym ustanowienie obowiązku przedłożenia zatwierdzonego projektu stanowi wykonanie zawartego w upoważnieniu ustawowym warunku uwzględnienia – przy wydawaniu rozporządzenia wykonawczego – względów bezpieczeństwa. To w oparciu o ten załącznik oraz plan sytuacyjny organ będzie mógł rozważyć, czy ze względów bezpieczeństwa jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek, czy przeciwnie – możliwość taka nie istnieje w ogóle albo wprawdzie istnieje, ale tylko pod warunkiem zmodyfikowania wniosku. Tak więc, z punktu widzenia treści zatwierdzonego projektu możliwe są różne merytoryczne rozstrzygnięcia organu tj. wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem, odmowa wydania zezwolenia, umorzenie postępowania w razie cofnięcia wniosku albo wydanie zezwolenia po uprzedniej modyfikacji wniosku dokonanej przez stronę. Po drugie, znaczenie powyższej konkluzji dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji wymaga przypomnienia, że k.p.a. przewiduje środki proceduralne jakie należy zastosować, gdy organ uznaje, że sprawę można rozstrzygnąć z uwzględnieniem słusznego interesu strony, ale pod warunkiem zmiany lub uzupełnienia wniosku. Przede wszystkim należy wyjaśnić stronie rysujące się w sprawie możliwości rozstrzygnięć i wezwać ją do oświadczenia się czy podtrzymuje wniosek, czy go zmienia bądź cofa. Dopiero wyraźne oświadczenie strony w tym względzie uprawnia do wydania decyzji uwzględniające stanowisko strony. W rozpatrywanej sprawie organ wprawdzie napisał informacyjne pismo do strony (k. 48 akt administracyjnych), ale pismo to nie spełnia wymogów określonych w art. 64 § 2 k.p.a. W rezultacie w sprawie wszczynanej wyłącznie na wniosek strony, organ wyszedł poza zakres żądania strony, czyniąc ustalenia co do okoliczności istotnych dla określenia ciężarów jakie strona będzie musiała ponieść wobec uzyskania decyzji pozytywnej, choć nie zgodnej z jej żądaniem i wydanej ponad to żądanie. W decyzji określono bowiem – adekwatnie do przyjętej według uznania organu, a nie wedle woli strony wynikającej z wniosku - powierzchnię pasa drogowego objętą zezwoleniem i opłatę za to zajęcie, która jest wyższa od tej, jakiej ustalenia oczekiwała strona w odniesieniu do powierzchni określonej wnioskiem. Wynika z powyższych rozważań, że naruszenie na etapie wydawania zezwolenia przepisów doprowadziło po pierwsze, do nałożenia na stronę dodatkowego (wyższego) ciężaru finansowego, a po drugie pozbawiło stronę możliwości zajęcia stanowiska, co do podtrzymania lub modyfikacji wniosku albo cofnięcia wniosku, co z kolei rodziłoby ewentualność wydania decyzji odmiennej od tej jaka została wydana. Tego aspektu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w ogóle nie rozważyło, co w ocenie Sądu stanowi uchybienie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma żadnego znaczenia okoliczność, że strona miała możliwość wniesienia odwołania od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i z tej możliwości nie skorzystała. Niewyczerpanie administracyjnego toku instancji nie stanowi warunku dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych względów należało uznać, że skarga w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest zasadna i w konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152, art. 200 i art. 205 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.