II SA/Sz 654/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 lipca 2025 r. nr SKO.4178.420.2025 w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę Wójt Gminy W., postanowieniem z 4 lutego 2025 r., na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 – j.t.), dalej jako "u.o.o." i art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – j.t.), dalej jako "k.p.a." zaopiniował negatywnie wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 19 06 05 poza instalacjami i urządzeniami w procesie R10, złożony przez P. Spółkę z o.o. w W. , dalej jako "skarżąca". W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że obecnie na terenie gminy W. działają dwie wielkoprzemysłowe fermy tuczu trzody chlewnej, z których gnojowica zagospodarowywana jest na gruntach znajdujących się na terenie gminy. Również lokalni rolnicy wykorzystują odpad z biogazowni na swoich gruntach, a sytuacja ta wpływa niekorzystnie na środowisko. Organ wskazał również na to, że działki, o których mowa we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów znajdują się w bardzo bliskiej odległości od miejscowości Z. i działek rekreacyjnych położonych nad jeziorem D. . W ocenie organu nawożenie pól odpadem o kodach 19 06 05 negatywnie wpłynie na jakość życia okolicznych mieszkańców oraz turystów w okresie wiosenno-letnim. Podkreślił, że w obrębie miejscowości Z. prowadzona jest działalność rekreacyjno-turystyczna, a rozprowadzanie odpadów przy użyciu urządzeń wymienionych we wniosku będzie miało negatywny wpływ na środowisko, zarówno przyrodnicze jak i społeczne. Gmina W., ze względu na otoczenie lasów i jezior, obecność obszaru "Natura 2000" oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] powinna być chroniona przed emisją odorów i hałasu, które będą pochodzić z nawożenia pól. Dalej Wójt wywiódł, że z ogólnodostępnych źródeł wiadomo, że obecność przykrych i intensywnych zapachów wywożonego z biogazowni pofermentu bierze się ze zbyt krótkiego "retencjonowania" tej substancji w zbiornikach pofermentacyjnych oraz wywożenia pofermentu na pola latem podczas dużych upałów i w ciągu dnia. W ocenie organu I instancji działalność skarżącej będzie prowadzić do kumulacji odorów w wyniku nawożenia pól gnojowicą i odpadami wskazanymi we wniosku. Na rozstrzygnięcie powyższe skarżąca wniosła zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które postanowieniem z 21 lipca 2025 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że podstawę wydania kwestionowanego postanowienia stanowi art. 41 ust. 6a u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Przedmiotem sprawy nie jest zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. Zatem w tej sprawie nie znajdują zastosowania przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 46 u.o.o. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu oraz przywołanych przesłanek z rozporządzenia, podniesiony w zażaleniu, nie znajduje więc uzasadnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu w sprawie zezwolenia, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że współdziałanie polegające na zasięganiu opinii zalicza się do najluźniejszych form współdziałania organów administracji publicznej. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Przepis art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach nie normuje zakresu kognicji organu opiniującego wniosek o wydanie pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Opinia dotyczy planowanego przedsięwzięcia i jest ograniczona wyłącznie zakresem kompetencji organu opiniującego. Zakres ten reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 t.j. ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1, do zadań własnych gminy należy m. in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1). Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium uznało, że negatywne zaopiniowanie przedsięwzięcia ze względów społecznych oraz ogólnie pojętej ochrony środowiska, nie narusza obowiązujących przepisów. Wójt Gminy W. wyraził swoją opinię, która nie jest obwarowana żadnymi zasadami merytorycznymi. Zatem prawidłowo została ona oparta o zadanie własne gminy, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie organu II instancji, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm., dalej "Ustawa o odpadach") oraz w związku z poz. III pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. poz. 132) ("Rozporządzenie R10") poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie przez SKO, iż opinia wydawana przez organy w trybie art. 41 ust. 6a nie jest obwarowana żadnymi zasadami merytorycznymi podczas gdy opinia wydawana w tym trybie powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych i prawnych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy, która jest stosownie uregulowana w konkretnych przepisach; b) art. 7 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej "USG") w związku z art. 3 pkt 13) i pkt 50) oraz art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalej "POŚ") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez SKO, że planowany przez skarżącą proces gospodarowania odpadami stoi w sprzeczności z wykonywanym przez Wójta zadaniem własnym gminy polegającym na zapewnieniu ochrony środowiska, która to ochrona środowiska - zdaniem skarżącej - jest niewłaściwie definiowana przez SKO oraz Wójta; 2) przepisów postępowania tj. a) art. 6, 7, 11 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez SKO, iż wyrażona przez Wójta opinia, w ramach Postanowienia Wójta, została prawidłowo oparta o zadania własne gminy, a wskazane przez Wójta twierdzenia dot. potencjalnej szkodliwości pofermentu, niepoparte jakimikolwiek dowodami, czyniły zadość podstawowym zasadom prawa administracyjnego tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie przekonywania oraz swobodnej oceny dowodów. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. pos. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy W., negatywnie opiniujące wniosek P. Spółka z o. o., o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 19 06 05 poza instalacjami i urządzeniami, w procesie R10. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 41 ust. 6a u.o.o., zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Na podstawie przywołanego przepisu Starosta [...] zwrócił się do Wójta Gminy W. o wyrażenie opinii co do objętego wnioskiem skarżącej przedsięwzięcia i organ ten opinię w terminie, którym mowa w art. 41 ust. 6b wydał. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Dalej należy wyjaśnić, że ustawodawca, formułując w art. 41 ust. 6a u.o.o. obowiązek zwrócenia się o opinię nie sprecyzował jej zakresu. W orzecznictwie wskazuje się, że zakres opinii, o której mowa nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się jednocześnie, że nie oznacza to, że zakres opinii nie jest niczym nieograniczony. Z jednej strony ogranicza go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się wyłącznie do tego, co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego, z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy (por. wyrok NSA z z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7630/21). Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzającego do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - winien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/15, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, że organ opiniujący nie naruszył prawa, wydając negatywną opinię w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Niewątpliwie bowiem wyrażone w postanowieniu stanowisko odnosiło się do przedmiotu postępowania głównego. Wójt w uzasadnieniu postanowienia wskazał, jakie względy zostały wzięte pod uwagę w procesie opiniowania. Odniósł się przy tym do lokalnych uwarunkowań i aktualnej sytuacji związanej z wykorzystaniem odpadów o kodach 19 06 05, w tym wykorzystaniem gnojowicy z działających na terenie gminy dwóch wielkoprzemysłowych ferm tuczu trzody chlewnej. Wskazał również na położenie działek wskazanych we wniosku, określając przewidywane negatywne oddziaływanie planowanej działalności na okoliczne działki o przeznaczeniu rekreacyjnym i turystycznym. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu, wywodzić, że organ I instancji wydał opinię niezwiązaną z przedmiotem postępowania głównego. Nie ma również racji skarżąca wywodząc, że organ opiniujący wykroczył poza dopuszczalne ramy opinii, wskazując na merytoryczne przesłanki odmowy wydania zezwolenia. W żadnym miejscu uzasadnienia postanowienia organ I instancji nie wszedł w kompetencje organu prowadzącego postępowanie główne, w szczególności nie zawarł tam stwierdzeń, z których wynikałoby, że sugeruje organowi merytorycznemu sposób rozstrzygnięcia. Niewątpliwie, skoro Wójt negatywnie zaopiniował wniosek, to oczekiwałby, że organ prowadzący postępowanie jego stanowisko uwzględni, jednak negatywnej opinii nie należy utożsamiać ze wskazaniem organowi merytorycznego sposobu załatwienia sprawy. Argumentacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powinna stać się przedmiotem wnikliwej analizy w zestawieniu z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym podnoszonymi przez skarżącą okolicznościami, odnoszącymi się do przedmiotu postępowania głównego. Stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie wywody skarżącej, jakoby organy obu instancji oparły się na niesprawdzonych i niemających związku z prowadzoną przez nią działalnością danych, dotyczących parametrów wytwarzanego w jej instalacji pofermentu, czy błędnego rozumienia pojęcia "ochrona środowiska". Uwagi te i argumenty powinny zostać poddane pod rozwagę organowi prowadzącemu postępowanie i to ten organ powinien je uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu. Organ opiniujący wyraził swoje stanowisko, a okoliczność, iż nie spełnia ono oczekiwań skarżącej nie może przesądzać o tym, iż wydana opinia nie odpowiada prawu. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 41 ust. 6a u.o.o. Nie naruszono również wskazywanych w skardze przepisów postępowania, bowiem organ opiniujący otrzymał wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii dane dotyczące wnioskowanej działalności i miał wiedzę na jej temat. Z racji pełnionej funkcji posiada również wiedzę na temat tego, czy i jaka działalność w zakresie gospodarowania odpadami jest prowadzona na terenie gminy, jaki jest sposób zagospodarowania poszczególnych terenów i w jaki sposób planowana przez skarżącą działalność może wpływać na otoczenie. To, czy profil działalności skarżącej został właściwie przez organ opiniujący oceniony i w konsekwencji, czy ocena ta znajdzie przełożenie na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, pozostaje w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie główne. W ocenie Sądu okoliczność, iż w opinii nie zawarto wskazania, czy planowana działalność nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o jej wadliwości, bowiem – jak już wyżej wskazano, opinia ma szerszy zakres, a kompetencje organu opiniującego nie sprowadzają się wyłącznie do zbadania zgodności z planem. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.