II SA/Sz 655/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska ( spr.) Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...], a także decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...] uchylającej własne decyzje ostateczne z dnia [...] Nr [...], [...] nr [...], [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją Starosty z dnia [...] Z. M. uznana została z dniem [...] za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ten sam organ decyzją z dnia [...] powołując się na art. 37 k ust. 9 i 10 oraz art. 37 l ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 lutego 2002r.- odmówił przyznania Z. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego przysługującego pracownikom byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej ustalając, że wnioskodawczyni na dzień [...] nie posiadała statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez Z. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] z powodu nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. W dniu [...] Z. M. wniosła o przyznanie świadczenia przedemerytalnego dla byłych pracowników P.G.R. informując organ, że w P.G.R. przepracowała ponad [...] lat, aktualnie przebywa od [...] na rencie, którą ma przyznaną do [...]. Starosta , po uzyskaniu pisemnej zgody Z. M. na uchylenie decyzji ostatecznych, decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 155 Kpa uchylił własne decyzje ostateczne z dnia: - [...] Nr [...] o uznaniu za osobę bezrobotną, - [...]Nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, - [...] Nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej. Następnie tenże Starosta decyzją z tego samego dnia tj. [...] o tym samym Nr tj. [...], przyznał Z. M. z dniem [...] prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługującego pracownikom byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej i stwierdził ustanie z dniem [...] tego prawa z powodu otrzymania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 150 b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 37 k ust. 9 i art. 37 n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Tekst jedn. dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że Z. M. na dzień [...] spełnia wszystkie warunki określone w art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co przemawiało za przyznaniem Jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Orzeczenie o ustaniu prawa do tego świadczenia z dniem [...] organ uzasadnił nabyciem przez stronę z tym dniem prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji nie zgadzając się z rozstrzygnięciem o utracie prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...]. Według strony z tym dniem prawo do świadczenia przedemerytalnego powinno zostać zawieszone. Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 150 b ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 37 n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie właściwym jest art. 150 b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37 n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, których treść przytoczył. Organ ustalił, na podstawie akt organu I instancji, iż na dzień [...] Z. M. spełniła wszystkie warunki określone w art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu niezbędne do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego dla pracowników byłych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, w związku z czym na podstawie art. 150 b ust. 2 tj. od dnia spełnienia warunków, przyznano jej prawo do świadczenia przedemerytalnego. Ponadto ustalono na podstawie zaświadczenia ZUS, że stronie przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy od [...]r. do [...]. w związku z tym Wojewoda powołując się na art. 37 n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyjaśnił, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków określonych w art. 2 ust 1 pkt wskazanej ustawy, tj. od dnia nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, czyli od [...]. W związku z powyższym organ II instancji uznał decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. M. zakwestionowała rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utraty prawa doświadczenia przedemerytalnego uważając się prawo to powinno być zawieszone na czas pobierania przez Nią renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenia i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm. ) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, choć z przyczyn bardziej złożonych niż podniesione przez skarżącą. W rozpatrywanej sprawie, organy orzekające popełniły liczne błędy, w tym w zakresie prawa procesowego uchybienia te mają postać rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie przedmiotem skargi jest merytoryczna strona decyzji o przyznaniu stronie świadczenia przedemerytalnego i orzekająca o utracie tego prawa, jednakże z uwagi na treść art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligującego sąd do zbadania legalności innych aktów wydanych w obrębie tej samej sprawy, w ramach przewidzianej tym przepisem głębokości orzekania, jeśli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, niniejsze rozważania rozpocząć trzeba od kwestii proceduralnych. Po pierwsze, wbrew przekonaniu organów obu instancji, dla rozpatrzenia wniosku Z. M. z dnia [...] o przyznanie świadczenia przedemerytalnego dla byłych pracowników PGR nie było podstaw prawnych dla uruchomiania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej i wydawania decyzji w trybie art. 155 Kpa. Z postępowania organu I instancji wynika, że organ ten uznał, choć nie napisał tego wprost w uzasadnieniu decyzji, że rozstrzygnięcie tego wniosku, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istniały decyzje ostateczne z dnia: [...], [...], [...] wymaga w pierwszej kolejności usunięcia z obrotu tych decyzji. Domyślać się można w szczególności, że Starosta , a w ślad za nim Wojewoda uznał, że obecny wniosek został złożony w sytuacji istnienia stanu powagi rzeczy osadzonej (res iudicata), a jego rozpatrzenie w drodze decyzji spowoduje naruszenie prawa prowadzące do nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa ("organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną"). Taki pogląd jest chybiony, o stanie res iudicata można bowiem mówić wyłącznie wobec zaistnienia tożsamości nowej sprawy w stosunku do sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tożsamość taka zaistnieje, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym. W kontrolowanej sprawie wystąpiła wprawdzie tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, ale nie zaistniała jednocześnie tożsamość stanu prawnego i faktycznego. Mianowicie, porównanie przesłanek świadczenia przedemerytalnego wynikających z art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji ostatecznej o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego z dnia [...] (pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w dniu 7 listopada 2001 r. posiadał status bezrobotnego oraz spełniał łącznie warunki określone w pkt. 1-4 art. 37 k ust. 9) z przesłankami określonymi w art. 150 b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (pracownikowi byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 lipca 2004 r. spełniała warunki określone w art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] z wyłączeniem wyrazów "w dniu 7 listopada 2001 r.") wskazuje na odmienne uregulowanie zakresu podmiotowego i przesłanek przedmiotowych w obu wyżej wskazanych podstawach prawnych. Zauważyć należy, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w pierwotnym brzmieniu, która między innymi uchyliła ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w ogóle nie zawierała przepisów regulujących prawo do świadczenia przedemerytalnego. Świadczenie to było bowiem przedmiotem odrębnej regulacji w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252). Dopiero ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) dodano z dniem 1 lipca 2005 r. do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy art. 150 a i art. 150 b ustanawiające przesłanki świadczenia przedemerytalnego dla określonego kręgu podmiotów po to, aby objąć wskazane w tych przepisach osoby szerszą niż dotychczas ochroną. Nie było zatem podstaw do uchylenia na podstawie art. 155 Kpa decyzji z dnia [...], decyzja ta była niewadliwa, a zmieniony stan prawny umożliwiał rozpatrzenie wniosku bez potrzeby jej uchylania. Po drugie, wskazać trzeba na spowodowane decyzją z dnia [...] opartą o art. 155 Kpa, inne naruszenia prawa. Otóż zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzja od której nie służy środek odwoławczy jest decyzją ostateczną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wskazane w powyższym przepisie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to między innymi, że trybów określonych w art. 154 , 155, art. 145 i 145 a oraz w art. 156 Kpa nie wolno dowolnie interpretować i stosować zamiennie. Tymczasem Starosta jednym aktem ( decyzją) uchylił na podstawie art. 155 Kpa , wprawdzie za zgodą strony, ale zarówno decyzję na podstawie których strona nabyła prawo jak i decyzję, na podstawie której strona prawa nie nabyła, a więc wskazując jako podstawę prawną art. 155 Kpa orzekł w odniesieni do decyzji mogącej potencjalnie być przedmiotem decyzji wydanej wyłącznie w trybie art. 154 Kpa. W ocenie sądu, takie naruszenie art. 154 i art. 155 Kpa ma postać rażącego naruszenia prawa. Podobnie ocenić należy sposób zastosowania tych przepisów polegający na uchyleniu jedną decyzją kilku wcześniejszych decyzji ostatecznych i nie rozstrzygnięciu w tej decyzji w przedmiocie spraw zakończonych tymi uchylonymi decyzjami, a wydanie wprawdzie z tą samą datą i z tym, samym numerem nowej decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ta nowa decyzja – tym razem o charakterze merytorycznym - w takiej sytuacji procesowej, wydana została w momencie, w którym decyzja uchylająca decyzje poprzednie nie była decyzją ostateczną. Podsumowując powyższe rozważania proceduralne, należy dojść do konkluzji, że dla rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] o przyznanie świadczenia przedemerytalnego nie zachodziła w ogóle potrzeba wdrażania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Po trzecie, przy rozpatrzeniu wniosku o świadczenie przedemerytalne organy obu instancji z rażącym naruszeniem prawa zastosowały art. 37 n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który nie obowiązywał w dacie orzekania. Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 151 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy nowej tj. z dniem 1 maja 2004 r. Okoliczność, że od 1 lipca 2005 r. do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dodane zostały art. 150 a, 150 b, 150 c, 150 d, regulujące m.in. świadczenie przedemerytalne na odmiennych zasadach niż wynika to z ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz zawierające uregulowanie przesłanek zasiłku przedemerytalnego a przy tym odsyłające w pewnym, ściśle określonym zakresie do przesłanek materialnoprawych tych świadczeń w brzmieniu art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie oznacza, że reaktywowana została cała ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Analiza wszystkich przepisów zawartych w art. 150 a – 150 d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozostawia cienia wątpliwości co do tego, że wprawdzie przewidziano w nich retrospektywne przyznanie świadczeń, tj. od dnia spełnienia przesłanek, a nie od dnia złożenia wniosku, ale sam proces orzekania w tym przedmiocie, właściwość organów i sposób wypłaty powiązano z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych. Ustawa ta, w art. 4 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Ten przepis należało zastosować w sprawie w odniesieniu do okresu, przez który skarżąca korzystała z renty z tytułu niezdolności do pracy , co trafnie zostało podniesione w skardze. Reasumując, wskazane wyżej rażące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego spowodowały, że sąd stwierdził na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. nieważność nie tylko zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ale także (uznając że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy) decyzji z dnia [...]wydanej na podstawie art. 155 Kpa. O niewykonalności, do czasu uprawomocnienia wyroku, decyzji, których nieważność została stwierdzona, orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.