II SA/Sz 655/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji z dnia [...] r. Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie administracyjne, wszczęte w dniu [...] r. na wniosek B. O., w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez W. A. na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], w części dotyczącej zamurowania otworu drzwiowego od strony ulicy i wstawienia w to miejsce okna, usunięcia stopni schodowych od strony ulicy pod zlikwidowanymi drzwiami - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], wykonanych samowolnie przez W. A., w części dotyczącej zamurowania otworu drzwiowego od strony ulicy i wstawienia w to miejsce okna, usunięcia stopni schodowych od strony ulicy pod zlikwidowanymi drzwiami, postanawiając jednocześnie prowadzić dalej postępowanie w części dotyczącej samowolnego wybudowania szamba i podłączenia go do budynku. Współwłaścicielka budynku B. O. złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że do dnia dzisiejszego nie zniesiono współwłasności i W. A. bez zgody nie mógł zlikwidować drzwi i schodów oraz wstawić w to miejsce okna. Zdaniem odwołującej jest to działanie bezprawne, dokonane za wiedzą inspektora nadzoru. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez W. A. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w którym wykonane zostały roboty budowlane polegające na częściowym zamurowaniu otworu drzwiowego od strony drogi i wstawieniu w to miejsce okna, wybudowaniu szamba, usunięciu dwóch stopni schodowych od strony drogi pod zlikwidowanymi drzwiami. Organ powiatowy ustalił na podstawie oświadczenia B. O., że zabudowę drzwi z jednoczesnym wstawieniem w to miejsce okna zakończono prawdopodobnie w [...] r., przy czym W. A. twierdził, iż nie pamięta, by w przedmiotowym miejscu kiedykolwiek były drzwi. Natomiast datę usunięcia stopni schodowych organ ustalił na podstawie zgodnych zeznań stron postępowania na [...] r., a wykonanie szamba na [...]r., wskazany przez W. A., który udostępnił do wglądu protokół sporządzony w dniu [...] r. przez inspektora Urzędu Rejonowego. W tej sytuacji organ powiatowy nie przychylił się do twierdzenia B. O., iż szambo zostało wybudowane w latach [...]-[...]. Z uwagi na to, że problem szamba został uregulowany przez Urząd Rejonowy, oraz że usunięcie dwóch stopni spod okna od strony drogi nie ma żadnego wpływu na sposób korzystania z budynku, a wstawione okno w miejsce dawnych drzwi, nie narusza układu konstrukcyjnego budynku, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta, na skutek odwołania B. O., została uchylona decyzją z dnia [...] r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu podał, że w aktualnym stanie sprawy brak jest podstaw do umorzenia postępowania w zakresie samowolnej budowy szamba. Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone postępowanie w zakresie zamurowania otworu drzwiowego i wstawienia w to miejsce okna oraz usunięcia stopni schodowych od strony ulicy pod zlikwidowanymi drzwiami, pozostawiając jednocześnie kwestię samowolnego wybudowania szamba do dalszego postępowania jako sprawę o numerze [...], uznał bowiem, że usunięcie dwóch stopni spod okna od strony drogi nie ma żadnego wpływu na sposób korzystania z budynku, a także, iż wstawione okno w miejsce dawnych drzwi, nie narusza układu konstrukcyjnego budynku, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego byłoby bezprzedmiotowe. Zatem zgodnie art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe wydano decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji posiada kompetencje do oceny robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem i ustalenia czy wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a zatem i do umorzenia postępowania w zakresie doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na brak podstaw do wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie do robót budowlanych innych niż określone wart. 48, albo art. 49b cyt. ustawy. Zasadność umorzenia w tej części postępowania, prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie budziła wątpliwości organu odwoławczego już w dacie wydania decyzji z dnia [...] r., [...], która jest w niniejszej sprawie wiążąca dla organu powiatowego. Zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji INB. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących braku zgody współwłaścicielki przedmiotowego budynku na dokonanie robót budowlanych, organ stwierdził, iż kwestia ta może być rozpatrywana w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi, nie zaś przed organami nadzoru budowlanego, które rozstrzygając sprawę w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie mają możliwości żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie organu nadzoru budowlanego w oparciu o te przepisy ma na celu wyłącznie stwierdzenie przydatności i prawidłowości robót w sensie technicznym. Celem tego postępowania jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, ale jedynie w sensie administracyjnym, nie zaś cywilnym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. O. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Skarżąca zarzuciła, że bez zezwolenia W. A. wykonał roboty budowlane, przez co zagrodził jej i rodzinie wejście i wyjście do budynku od strony ulicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko odpowiednio uzasadnić (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). W kwestii samowolnego zamurowania otworu drzwiowego i wstawienia w to miejsce okna, organ dokonał ustaleń faktycznych na podstawie oświadczenia B. O., przyjmując, że nastąpiło to w [...] r. wskazując jednocześnie, że strony co do tego faktu nie dysponują żadnymi dokumentami. W konsekwencji tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że: "W niniejszej sprawie organ nie zobowiązał stron do przedstawienia opinii technicznej wykonanych robót ponieważ w naszej ocenie nie zachodzi taka potrzeba. (...) Wstawione w latach [...] ubiegłego stulecia okno w miejsce drzwi nie narusza układu konstrukcyjnego budynku, ponieważ zachowana została szerokość otworu i istniejące sklepienie łukowe z cegły". Następnie organ wskazał, że roboty te zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i dlatego ma zastosowanie art. 51 ust. 7, z tym jednak, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2. Ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji zaaprobował organ odwoławczy, przyjmując, że organ I instancji posiada kompetencje do oceny robót budowlanych objętych postępowaniem i stwierdzenia, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W rezultacie przyjęto, że doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych ale brak podstaw do wyprowadzenia z tego faktu skutków prawnych. Z interpretacją art. 50 i 51 Prawa budowlanego przyjętą, przez organy nadzoru budowlanego nie można się zgodzić. Artykuł art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego przepisu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis ten odnosi się do robót budowlanych wykonywanych: 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub, 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W takiej sytuacji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji: 1/nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Treść art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że stwierdzenie przez organ, iż roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia – art. 50 ust. 1 pkt 1, obliguje go do wydania jednej z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1-3. W ustawie użyto sformułowań "nakazuje" lub "nakłada", co stwarza po stronie organu obowiązek wydania odpowiedniego orzeczenia. Jednocześnie ustawa nie wskazuje, na sytuacje, które zwalniałyby organ z tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ uznał, że jego "kompetencje" pozwalają na określenie skutków prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych z punktu widzenia sztuki budowlanej. Jeżeli organ zajął takie stanowisko, to powinien wskazać podstawy prawne, które go do tego upoważniają i nie mógł poprzestać na samym stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie naruszają układu konstrukcyjnego budynku, ponieważ wymagałoby to odpowiednich ustaleń. Na marginesie niniejszych rozważań należy wskazać, że zamurowanie drzwi mogło być tylko częścią wykonywanych robót budowlanych, skoro współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości oświadczył, że zamieszkuje w niej od [...] r. i nie pamięta, aby w "kuchni od strony ulicy był otwór drzwiowy". Natomiast skarżąca twierdzi, że zamurowano wejście do korytarza. W toku postępowania przyjęto jednak, że otwór drzwiowy został zamurowany. To ustalenie jest trafne i przemawia za nim dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych. Organ nie dokonał jednak szczegółowych ustaleń i nie wyprowadził właściwych wniosków. W związku z tym, organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić powyższe rozważania i wydać orzeczenie stosownie do dokonanych ustaleń oraz wskazać podstawy prawne rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.