II SA/Sz 656/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchylono zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , wydanym w oparciu o przepis art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia T. M. wniesionego w dniu [..] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego B.S., złożył do organu pismo zatytułowane "skarga", z którego treści wynikało, że stanowi ono zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu. Ponadto z uzasadnienia wynikało, że skarżący złożył do organu wniosek o skorygowanie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste za lata 2010 – 2013 i zwrot nadpłaconej kwoty. W odpowiedzi organ I instancji – Prezydent Miasta, podał, że sprawę prowadził Wydział Gospodarki Nieruchomościami, który poinformował skarżącego, że nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku. W tej sytuacji Kolegium uznało odwołanie T. M. za niedopuszczalne, wywodząc, że jest organem odwoławczym, który rozpatruje zażalenia i odwołania na decyzje i postanowienia organów pierwszej instancji. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie została wydana ani decyzja, ani postanowienie, a zatem nie można wnieść ani odwołania, ani zażalenia. Kolegium podało również, że sprawy związane z opłatą roczną za użytkowanie wieczyste mają charakter cywilnoprawny, co powoduje wykluczenie postępowania administracyjnego, w którym zapadają decyzje i postanowienia będące aktami administracyjnoprawnymi. Stosunek administracyjnoprawny ma całkowicie inną treść niż stosunek cywilnoprawny. Strony umowy cywilnoprawnej (użytkowania wieczystego gruntu) łączy stosunek cywilnoprawny ze wszystkimi tego skutkami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. M. wniósł o uchylenie opisanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz skierowanie wniosku w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do ponownego rozpoznania przez Urząd Miasta. Skarżący wyjaśnił, że wielokrotnie otrzymywał z Urzędu Miasta zawiadomienia o zmianie wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu np. z dnia [..] r., czy [...] r., przy czym istotne jest to, że zawierały one pouczenie o prawie złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w terminie 30 dni, od daty doręczenia wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo uzasadnione w mniejszej wysokości. Stosując się do powyższego oraz w oparciu o przepis art. 145 pkt 5 i 6 w związku z art. 154 oraz 235 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący złożył wniosek o skorygowanie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste za lata 2010 – 2013. Zgodnie z pouczeniem wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany przez Urząd Miasta, a następnie - w przypadku wydania postanowienia lub decyzji o odrzuceniu wniosku, winna zostać wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie stosując się do powyższego organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym: art. 112 oraz art. 7. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc, że skarżący "miesza" sprawy podatkowe z użytkowaniem wieczystym, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna jednakże z innych przyczyn, aniżeli podniesione w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność zażalenia T. M. wniesionego w dniu [...] r., albowiem, zdaniem organu, z pisma skarżącego zatytułowanego "skarga" wynika, że jest to zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia podkreślić należy, że wydanie w sprawie przez organ jakiegokolwiek aktu administracyjnego (postanowienia, decyzji) w wyniku postępowania zainicjowanego pismem strony, winno poprzedzić dokładne wyjaśnienie jakie rzeczywiście zawiera żądanie i jakie są intencje strony w związku z wniesionym pismem. W przypadku braku jednoznaczności wniosku organ nie ma prawa zmieniać jego przedmiotu, modyfikować go i kreować sytuacji procesowych, które nie były zamiarem strony. Tylko strona w trakcie postępowania może dokonywać ewentualnych uzupełnień lub zmian w treści żądania. Niezależnie od uprawnień procesowych strony, organ winien zakończyć postępowanie wydaniem rozstrzygnięcia wtedy, gdy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy żądanie strony spełnia wymogi pisma, stosowanie do art. 63 K.p.a. Tymczasem, w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczyniło przedmiotem rozpoznania zażalenie T. M., którego nie ma w aktach administracyjnych. Jedynym pismem złożonym w tym dniu jest pismo pełnomocnika skarżącego dotyczące podatku od nieruchomości. Z kolei pismo strony z dnia [...] r., dotyczące opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu, zatytułowane "skarga", nie zostało ani to przez stronę, ani też jej pełnomocnika podpisane. Nadto Kolegium, pismem z dnia [...] r., przekazało "Skargę na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu" do Urzędu Miasta celem pilnego wyjaśnienia i nadania sprawie biegu ze wskazaniem, że organ przekazujący sprawę nie jest właściwy do jej załatwienia. Zgodnie z art. 228 § 1 pkt 1 i Ordynacji podatkowej, na gruncie której to ustawy Kolegium rozpatrywało sprawę, organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania (postanowienia – art. 239 Ordynacji podatkowej). Odwołanie może być niedopuszczalne z wielu przyczyn. Najogólniej rzecz biorąc, jest to taka sytuacja, w której obowiązujące prawo nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego. Są to zatem okoliczności, które nie wynikają z treści decyzji, lecz są w stosunku do niej zewnętrzne. Tak więc, wniosku o niedopuszczalności odwołania organ nie może wyprowadzać z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tego rodzaju problem wymaga bowiem właśnie rozstrzygnięcia merytorycznego. Niedopuszczalność odwołania występuje natomiast, gdy nie istnieje przedmiot odwołania, tzn. sama decyzja, odwołanie wnosi podmiot nieuprawniony itp. (H. Dzwonkowski - Komentarz do art. 228 ustawy – Ordynacja podatkowa, Wydawnictwo ABC 2003). Wskazane wyżej przesłanki niedopuszczalności zażalenia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym są jednoznaczne, jednakże warunkiem ich zaistnienia jest skierowanie do organu odwoławczego pisma inicjującego to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie T. M. nie tylko nie zainicjował postępowania odwoławczego ale również w aktach sprawy, na co Sąd już wyżej zwrócił uwagę, brak jest pisma określanego przez Kolegium "zażaleniem z dnia [...] r." Konkludując, stwierdzić zatem należy, że Kolegium wydało zaskarżone postanowienie w sposób nieuprawniony, albowiem samo wykreowało, na użytek niniejszej sprawy, stan faktyczny w oparciu o dokumenty nieistniejące lub niespełniające wymogów pisma w postępowaniu administracyjnym, by następnie stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, którego de facto nie ma. Analizując skargę oraz pisma złożone przez skarżącego lub jego pełnomocnika, nie sposób nie uznać, że T. M. oczekiwał od organów administracji publicznej działania w związku z zaistniałymi - jego zdaniem - uchybieniami w ustalaniu opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntów oraz ustaleniem zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości. Przedłożone Sądowi wraz ze skargą akta administracyjne nie pozwoliły jednak na pełną ocenę prawną działań prowadzonych przez Kolegium, albowiem akta te są niekompletne, a nadto gromadzone w sposób chaotyczny i przypadkowy, gdyż zawierają zarówno pisma dotyczące sprawy opłaty rocznej jak i podatku od nieruchomości. Skutkiem takiego chaosu w aktach jest wydanie postanowienia pozbawionego cech legalności, zawierającego błędy i nieścisłości. Organ ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim zobowiąże skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia [...] r. zatytułowanego: "Skarga na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu" zgodnie z art. 63 K.p.a. oraz ustali, jakie są rzeczywiste intencje T. M. w związku z jego wniesieniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w szczególności czy jest to skarga wniesiona w trybie Działu VIII K.p.a., czy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu. Organ, zważywszy na wskazane wyżej uchybienia, dołoży należytej staranności w skompletowaniu akt administracyjnych w taki sposób, by nie budziły wątpliwości, jakiej sprawy dotyczą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.