II SA/Sz 657/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi D. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu z dnia [...] r. , Nr [...] W dniu [...]. D. S. i K. S. złożyli w Starostwie wniosek o wydanie zezwolenia na czasową lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...]w związku z planowaną budową domu jednorodzinnego na działce nr [...], do czasu wybudowania dróg gminnych zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...]., wnioskodawcy przedłożyli pismo Burmistrza Gminy z dnia [...]. z którego wynika, że Gmina planuje przystąpić do budowy dróg gminnych w miejscowości [...], oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...]. Zarząd Powiatu decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił wydania zezwolenia na czasową lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...](stanowiącej działkę drogową nr [...]) na działkę nr [...], w miejscu wskazanym na mapie załączonej do wniosku. Uzasadniając tą decyzję zarządca drogi powiatowej wskazał, że z analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "[...]" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 21 sierpnia 2006 r. Nr 91 poz. 1699) wynika, że działka nr [...]z której została wydzielona działka nr [...]znajduje się w obszarze oznaczonym nr [...]. Teren ten posiada obsługę komunikacyjną przez ulice dojazdowe oznaczone w miejscowym planie symbolami [...]oraz drogę wewnętrzną [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje powszechnie na terenie gminy, więc wiąże także zarządcę drogi. W myśl art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na niespełnienie przez planowany zjazd wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Odcinek drogi powiatowej nr [...]z którego planowany jest zjazd zakwalifikowany jest do dróg głównych (klasa drogi G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Obowiązujący na tym terenie plan miejscowy realizuje te założenia przewidując połączenie działki nr [...]z drogą powiatową przez sieć dróg wewnętrznych i ulic dojazdowych. Każdy kolejny zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego powodując ograniczenie jego płynności i to w stopniu większym im wyższe jest natężenie ruchu na drodze. Biorąc pod uwagę powyższe, oraz to, że posesja obok (dz. [...]) posiada zjazd wybudowany przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem w innym stanie faktycznym i prawnym gdy natężenie ruchu na drodze nr [...]było znacznie mniejsze, uzasadniona jest odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację kolejnego zjazdu. Ponadto, zarządca drogi kieruje się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego, a z wieloletniego jego doświadczenia wynika, że im większa jest liczba zjazdów na danym odcinku drogi, tym większe jest zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza w połączeniu z wysokim natężeniem tego ruchu. Kończąc uzasadnienie rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przeważył interes publiczny polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy wskazali, że po raz pierwszy o uzgodnienie zjazdu dla planowanej inwestycji budowy domu zwrócili się w [...]. otrzymując odpowiedź negatywną bez żadnej instrukcji o prawidłowym sposobie złożenia dokumentacji projektowej. Do wniosku z dnia [...]. załączyli wszystkie wymagane dokumenty i mapy sytuacyjne terenu. Mimo tego, Zarząd Powiatu po trzydziestu dniach wezwał skarżących do przedłożenia w terminie siedmiu dni zaświadczenia Burmistrza Gminy w sprawie planowanej budowy dróg. Z zaświadczenia tego wynika, że Gmina planuje budowę dróg gminnych, jednak nie wcześniej niż za dziesięć lat. Mimo tego zarządca drogi wydał decyzję odmawiającą lokalizacji zjazdu na czas określony. W ocenie odwołujących się decyzja ta jest tendencyjna i niesprawiedliwa, naruszająca konstytucyjne prawo obywateli do równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto, mimo opisanego w decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. [...]), na opisywanym odcinku tej drogi istnieje około dziesięciu zjazdów z nieruchomości graniczących z pasem drogowym. Wskazane w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie o zwiększonej intensywności ruchu drogowego jest gołosłowne, bowiem nikt nie prowadził żadnych badań w tym zakresie, a planowany zjazd znajduje się na terenie zabudowanym z ograniczeniem prędkości do 50 km/h. Zdaniem odwołujących się, wykazany w trakcie postępowania brak innej możliwości zapewnienia działce budowlanej dostępu do drogi publicznej, uzasadnia wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. Tym bardziej, że wnioskodawcy są gotowi dostosować się do wskazanych wymagań technicznych oraz pokryć ewentualne koszty stworzenia bezpiecznego zjazdu z drogi powiatowej. Brak zgody na lokalizację zjazdu uniemożliwia wnioskodawcom rozpoczęcie budowy domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 29 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, zaś ust. 4 tego artykułu, pozwala zarządcy drogi na odmowę wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu albo na wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ odwoławczy zauważył, że działka nr [...]znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" i znajduje się w obrębie terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...]– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Obsługa komunikacyjna tego terenu jest przewidziana w planie poprzez ulice dojazdowe oznaczone symbolami [...]i drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...]. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wiąże organy orzekające w sprawie. Z powyższego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie objętym wnioskiem realizuje założenie zapewnienia zjazdu z działki nr [...]do drogi powiatowej nr [...]przez drogę wewnętrzną i ulice dojazdowe. Z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może nastąpić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się znaczenie warunków technicznych drogi przy wydawaniu zezwolenia na budowę zjazdu podkreślając, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy i może być uzależnione od istniejących warunków technicznych (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3036/95), a wydając zgodę zarząd drogi musi przestrzegać wytycznych w zakresie projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1193/97). Kolegium zauważyło, że organ I instancji wyjaśnił wnioskodawcom, że zjazd do działki sąsiedniej nr [...]został wybudowany przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy natężenie ruchu drogowego było mniejsze, zatem w innym stanie faktycznym i prawnym. Każdy kolejny zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia ruchu drogowego powodując ograniczenie jego płynności. Im większa liczba zjazdów na danym odcinku drogi, który charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, tym większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego również względu odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu była uzasadniona. Ponadto, zdaniem Kolegium, przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości wydania warunkowego czy terminowego zezwolenia na lokalizację zjazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego D. S. i K. S. podnieśli, że decyzja narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na wydaniu skarżącym decyzji odmownej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej, w sytuacji gdy innym podmiotom występującym z takim samym wnioskiem i w takich samych lub mniej korzystnych warunkach, zgody udzielono. Ponadto, wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a. i wyrażonej w nim ogólnej zasady praworządności, art. 7 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie w postępowaniu słusznego interesu skarżących, art. 77 § 1 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady prawny obiektywnej w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie nakazu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez zaniechanie ustaleń wpływu ewentualnego nowego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także zaniechanie zbadania rzeczywistej obsługi komunikacyjnej działki skarżących za pomocą dróg gminnych i drogi wewnętrznej. Skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 11 K.p.a. polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji odmownej, ograniczającym się do wskazania, że im większa liczba zjazdów na określonym odcinku drogi, tym większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bez wskazania jakichkolwiek faktów uzasadniających takie stanowisko, co jest sprzeczne z ustaleniami faktycznymi w sprawie i narusza zasady doświadczenia życiowego. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, że nie rozpoznał sprawy we własnym zakresie co do istoty. Ograniczył się jedynie do ogólnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, przez co naruszył zasadę prawdy obiektywnej obowiązującą w postępowaniu administracyjnym i uchybił obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uchybień tych dopuścił się także organ I instancji, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. D. S. i K. S. ponownie wskazali, że na tym samym odcinku drogi powiatowej gdzie znajduje się ich nieruchomość, znajduje się co najmniej dziesięć zjazdów indywidualnych, na lokalizację których zarządca drogi prawdopodobnie wyraził zgodę. Odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu do ich nieruchomości tylko z tym uzasadnieniem, że kolejny zjazd pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego, narusza zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przy czym organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że na tym samym, krótkim odcinku drogi znajduje się już co najmniej dziesięć zjazdów. Organ odwoławczy rozważył jedynie fakt istnienia jednego zjazdu w pobliżu działki skarżących. Organy orzekające w sprawie uznały, że budowa nowego zjazdu pogorszyłaby warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi powiatowej, bez rozważenia kwestii wpływu na bezpieczeństwo ruchu pozostałych zjazdów na lokalizację których zgodę wydano, mimo ich niewątpliwie większego wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Skarżący ponownie wskazali, że zjazd o który wnioskują znajdowałby się na prostym odcinku drogi, oznaczonym jako droga na terenie zabudowanym, dla którego z założenia przepisy ruchu drogowego przewidują utrudnienia w ruchu związane z zabudowaniami znajdującymi się w pobliżu. Zjazdy, na lokalizację których zarządca drogi wydał już zgodę, znajdują się w miejscach mogących stanowić znacznie większe zagrożenie dla ruchu i tak cztery z nich znajdują się na tym samym odcinku drogi znacznie bliżej zakrętu niż zjazd którego dotyczy wniosek, inne zjazdy znajdują się na wzniesieniu. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego skarżącym odmówiono zgody na lokalizację zjazdu z powodu rzekomego zagrożenia dla ruchu drogowego. Argumentem przemawiającym za wydanym rozstrzygnięciem nie może być uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszak brak planu nie zwalnia zarządcy drogi od badania wpływu innych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu. W ocenie skarżących organy orzekające w sprawie naruszyły zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasadę praworządności wydając innym podmiotom zgodę na lokalizację zjazdu, a odmawiając wnioskodawcom. Także do tego zarzutu, podniesionego już w odwołaniu, nie odniósł się organ odwoławczy w wydanej decyzji. Skarżący zauważyli, że organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę ich słusznego interesu w wydanej decyzji. Skarżący nabyli działkę, wystąpili do gminy o jej przekształcenie na działkę budowlaną, co gmina uczyniła, ale zarządca drogi nie wyrażając zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej uniemożliwia skarżącym korzystanie z własnej nieruchomości w sposób zgody z jej przeznaczeniem. Skarżący chcą wybudować na tej działce dom jednorodzinny, w którym pragną zamieszkać. Twierdzenie przez organy orzekające w sprawie, że działka posiada inną obsługę komunikacyjną przez drogi oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia faktu, że drogi te istnieją jedynie na mapie, a przystąpić do ich budowy gmina zamierza najwcześniej za dziesięć lat. Organy nie wzięły także pod uwagę, że na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako droga gminna, znajduje się aktualnie stały zbiornik wodny. Zatem ewentualne wykonanie prac przygotowujących drogę dojazdową do nieruchomości skarżących przez nich samych, wymaga znacznych nakładów finansowych, znacznie przewyższających możliwości przeciętnie zarabiającego obywatela. Organ I instancji jednak okoliczność tę pominął milczeniem, operując fikcją, że działka posiada obsługę komunikacyjną. Organ I instancji zdaje się nie posiadać żadnej wiedzy czy drogi które mają zapewniać obsługę komunikacyjną działki skarżących w ogóle istnieją. Nie wykonał też żadnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie, nie przeprowadził żadnego dowodu, natomiast organ odwoławczy w ogóle nie rozważał tej kwestii, uznając wprost twierdzenia organu I instancji za zasadne. Przeczy temu stan faktyczny w sprawie. Obydwa więc organy dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., które to przepisy nakładają na organy orzekające w sprawie obowiązek dochodzenia do prawdy obiektywnej, tj. wyczerpującego i obiektywnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z konkretną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i osiągnąć podstawę trafnego uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego. Zgodnie z zasadą oficjalności organ administracji ma obowiązek z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Takiego postępowania zaniechały organy obu instancji, przez co zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarga nie jest zasadna, a Kolegium w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym to, że zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowią podstawowy składnik rozstrzygnięcia dotyczącego zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Organ odwoławczy powtórzył, że na drodze klasy G przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakazują ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, a obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zapewnia dojazd do działki nr [...]z drogi powiatowej przez drogę wewnętrzną i drogi gminne. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania obywateli przez władze publiczne Kolegium zauważyło, że organ odwoławczy nie może odnosić się do decyzji wydanych w innych odrębnych postępowaniach, ponieważ każda sprawa w postępowaniu administracyjnym rozpatrywana jest indywidualnie. W piśmie procesowym z dnia [...]. skarżący, w którym podtrzymując zarzuty skargi podkreślili, że wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazują na "zaniechania w zakresie wnikliwości w rozpoznaniu odwołania skarżących, zaniechania obowiązku rozpoznania sprawy co do istoty, oraz niezrozumienia skargi wniesionej do tut. Sądu." Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej Nr [...]na działkę nr [...]należącą do skarżących. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Co do zasady zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, a w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, pouczając wnioskodawcę o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac budowlanych oraz o obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Jednakże, ze względu wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U.Nr 43, poz. 430 ze zm.) zgodnie z którym na drodze głównej (klasy "G") należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). W przepisie art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, co oznacza, że decyzja taka wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji. Jedynie w przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie uznały, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego projektowanego zjazdu wynika z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, które na drodze klasy "G" zaleca ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego, organ nie może opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie wykazały, by projektowany zjazd zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samo powoływanie się na ogólną dyrektywę rozporządzenia nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Organy uznały także, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zapewnia działce skarżących dostęp do drogi powiatowej przez drogi gminne oraz drogę wewnętrzną, mimo tego, że już z samego wniosku wynika, że drogi gminne nie zostały jeszcze wybudowane. Potwierdza to zaświadczenie Burmistrza Gminy z dnia [...]. zgodnie z którym budowa dróg gminnych oznaczonych symbolami [...]planowana jest po 2020 roku. Budowa gminnych dróg dojazdowych jest planowana więc dopiero za kilka lat, tymczasem zarządca drogi, jak i organ odwoławczy, w dacie wydania decyzji objętych skargą uznali, że drogi te zapewniają dojazd do nieruchomości skarżących. Wprawdzie brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za wydaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu, ale jest istotną okolicznością faktyczną mającą wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Jak wskazano powyżej, zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu tylko w przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany przez właściciela zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. To na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym, a za takie należy uznać stwierdzenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez projektowany zjazd. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane bez wykazania, że ten konkretny zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a tym samym zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art.7 i 77 K.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dodać także należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego w końcowej części uzasadnienia decyzji, ustawa o drogach publicznych przewiduje możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony, co wprost wynika z art. 29 ust. 4 tej ustawy, który to przepis został zacytowany przez organ na wstępie jego rozważań. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu i wydać rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ) orzekł, jak w sentencji.