II SA/Sz 657/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. M. C. ("strona", "skarżąca") zwróciła się do Starostwa Powiatowego w G. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci szkiców - map działek nr: [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. gmina N. z precyzyjnym określeniem długości każdego odcinka granicy sporządzonych przez S. Z. w latach 1961- 1962 stanowiących podstawę do nadania tych działek oraz mapy działki siedliskowej nr [...] z precyzyjnym określeniem przebiegu granicy z działką nr [...], tj. wykazanie w jakiej odległości przebiega granica od 2 budynków posadowionych na działce [...] i w jakiej odległości od budynku mieszkalnego /nie dobudówki/ posadowionego na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia materiałów zasobu powołując się m.in. na przepisy art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2020 poz. 276, dalej: "p.g.k."). Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 40f p.g.k., Starosta [...] odmówił udostępnienia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego części materiałów państwowego zasobu w postaci szkiców-map działek nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. , gm. N. ze względu na ich nie odnalezienie w zasobie geodezyjnym i kartograficznym." W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona osobiście dokonała wglądu do przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów technicznych z prac geodezyjnych dotyczących pomiarów granic działek ewidencyjnych o nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. , gm. N.. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 35 i 36 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 poz. 256, dalej: "K.p.a."). Dodatkowo wniosła m.in. o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości" i zobowiązanie Starosty [...] do wydania jej żądanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (Wojewódzki Inspektor), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 oraz art. 40f ust. 1 p.g.k., utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że został poinformowany przez Geodetę Powiatowego (pismo z dnia [...] marca 2020 r.) o występujących w uzasadnieniu decyzji oczywistych omyłkach pisarskich, dotyczących dat wydanych dokumentów. Organ odwoławczy uznał za wadliwe działanie Starosty, który w zaskarżonej decyzji popełnił oczywiste omyłki dotyczące dat dokumentów oraz daty czynności udokumentowanej notatką służbową, jednakże w ocenie Wojewódzkiego Inspektora nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ zauważył, że strona w celu wybrania wskazywanych w tym wniosku dokumentów, tj. szkiców działek nr [...] sporządzonych przez S. Z. w latach 1961-1962, osobiście dokonała wglądu do operatów technicznych z prac geodezyjnych dotyczących pomiaru granic działek wymienionych w jej wniosku, a z czynności tych sporządzono stosowną notatkę służbową. W wyniku powyższego wglądu, w dniu tym został także sporządzony (na stosownym formularzu P i P3) wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z operatów technicznych, w postaci Operatu [...] str. [...] prawa część, Operatu [...] str. [...], Operatu [...]/ - str. [...]. Powyższe operaty, zgodnie z przesłanym przez Starostę pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., dotyczą operatów technicznych wymienionych w pozycjach odpowiednio [...] notatki z [...] listopada 2019 r. Wnioskowane dokumenty zostały stronie przesłane. Organ wskazał, że analiza stanu faktycznego sprawy, a w szczególności podejmowane przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej działania związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie dały podstaw do uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Decyzja Starosty dotyczy odmowy udostępnienia materiałów zasobu wymienionych we wniosku, których to materiałów organ I instancji nie odszukał w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Organ zauważył, że strona we wcześniejszym wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. wnosiła do Starosty o udostępnienie materiałów zasobu, o których udostępnienie wnosiła również we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. W ramach załatwiania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. strona była informowana przez organ o tym, jakie informacje winien zawierać wniosek o udostępnianie materiałów zasobu, wskazano także stosowne przepisy prawa. Umożliwiono również dokonanie osobistego wglądu do operatów technicznych dotyczących pomiaru granic działek wymienionych we wniosku, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji Starosty. Dalej organ wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9 K.p.a. ani art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., bowiem sprawa została załatwiona w ustawowym terminie. Nadto organ zauważył, że dodatkowe żądania strony wymienione w odwołaniu, zawarte w punktach 1 i 5, zostały przez organ rozpatrzone. Następnie organ wskazał, że z wyjaśnień Starosty wynikało, że strona w dniu [...] lutego 2019 r. złożyła dwa wnioski o udostępnienie materiałów zasobu, które zostały zaewidencjonowane pod numerami [...] 2019 i [...] Wniosek o numerze [...] dotyczył udostępnienia m.in. ,,(...) mapy działki siedliskowej nr [...] położonej w S. gm. N. (...) z granicami ustalonymi w 1961 r. (...)". Na powyższy wniosek wnioskodawczym otrzymała pisemną odpowiedź oraz dokument obliczenia opłaty (pismo z [...] marca 2019 r., znak: [...]). Z treści pisma wynikało, że opłata dotyczy udostępnienia kopii "opisu i mapy działki nr [...] w skali 1:4000 i mapy wywiadu terenowego. Opłata za materiały dokonana została w dniu [...] sierpnia 2019 r., a kopie materiałów zostały przesłane wnioskodawczym przy piśmie z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Wniosek o numerze [...] dotyczył udostępnienia, kserokopii dokumentów, które to dokumenty zostały przez wnioskodawczynię samodzielnie wybrane z udostępnionych jej do wglądu operatów technicznych. Opłata za materiały dokonana została w dniu złożenia wniosku i w tym samym dniu materiały zostały przez nią odebrane, co zostało potwierdzone podpisem na wniosku. Zatem zarzuty strony jakoby nie wydano jej dokumentu, który został przez nią zaznaczony do udostępnienia i za którego udostępnienie zapłaciła, w świetle powyższych wyjaśnień Starosty, nie znalazły potwierdzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca zarzuciła decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego: w przedmiocie uporczywej odmowy wydania źródłowej dokumentacji geodezyjnej w tym wyrysu i wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień dzisiejszy; odmowę wydania skarżącej dokumentów z okresu nadania nieruchomości - działki siedliskowej nr [...] w S. , gmina N., oraz sąsiednich nr [...] podzielonej w 1984 r. na [...] i [...] oraz działki nr [...], w 1962 r.; odmowę wydania szkiców, map ww. działek sporządzonych przez geodetę S. Z. do nadania gospodarstw w 1962 r. i do sprzedaży rodzicom skarżącej w 1973 r.; odmowę wydania skarżącej aktualnej mapy działek [...] po wielokrotnych zmianach granic i przenoszeniu gruntu jej działek na rzecz działek sąsiednich nr [...], [...] i [...]; art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, Konstytucji RP, Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, a także art. 6 ust 1 tej Konwencji (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) poprzez przyjęcie, że faktycznie nie przysługuje skarżącej prawo do władania swoją nieruchomością ani wiedza o jej stanie prawnym po wielokrotnym bezprawnym przewłaszczaniu części gruntu przez organy administracji samorządowej na rzecz działek sąsiednich; - naruszenie przepisów postępowania: 2) art. 6, 8 K. p. a. przez prowadzenie postępowania i orzekanie z naruszeniem przepisów prawa i niezgodnie z aktualnie jednolitą wykładnią tego prawa, co powoduje obniżenie zaufania obywateli do organów Państwa; 3) art. 7 i 9 K. p. a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto, wniosła o zobowiązanie organu do wydania żądanych map źródłowych z 1962 r. map sporządzonych do sprzedaży gospodarstwa rodzicom w 1973 r. i map aktualnych wskazanych działek w co najmniej 100 wnioskach z precyzyjnym określeniem długości granic nadających się do egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W badanej sprawie Sąd nie dostrzegł naruszenia ani przepisów prawa materialnego jak też przepisów proceduralnych wskazywanych w skardze. Sąd nie dostrzegł również naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie, przedmiot sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego zgodności z prawem działań organu w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: "zasób" lub "PZGiK"). Tryb postępowania o udostępnienie materiałów z zasobu określają p.g.k. i przepisy wykonawcze. Udostępnienie następuje na wniosek w drodze czynności materialno - technicznej stosownie do przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183, dalej: "rozporządzenie MAC"). Materiały udostępniane są odpłatnie (art. 40a ust. 1 p.g.k.) zaś wysokość należnej opłaty określa się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 p.g.k., dalej: "DOO"). Stosownie do zapisów § 18 ust. 5 rozporządzenia MAC, organ prowadzący zasób zobowiązany jest, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o udostępnienie materiału zasobu sprawdzić czy wniosek może być zrealizowany oraz ustalić wysokość należnej opłaty poprzez wystawienie DOO. Przepisy p.g.k. nie zawierają regulacji dotyczących maksymalnych terminów udostępnienia materiałów zasobu. Przy czym należy wskazać, że termin "niezwłocznie" jest powszechnie uznanym i używanym w systemie prawa zwrotem określającym dokonanie czynności (działania) bez zbędnej zwłoki. Powyższe znajduje poparcie w licznych orzeczeniach (np. Wyrok Sądu Najwyższego z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt. III CSK 282/10) jednoznacznie uznających ten termin "bez zbędnej zwłoki" za termin realny, mający na względzie miejsce i czas, którego ramy wyznaczają konkretne okoliczności. W procedurze udostępnienia materiałów zasobu przepisy K.p.a. mają zastosowanie dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty (art. 40f ust. 1 p.g.k.). Zgodnie z art. 40f ust. 1 p.g.k. w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przy czym, postępowanie w tych sprawach może być wszczynane w dwóch sytuacjach: w razie sporu co do wysokości opłat za udostępnienie materiałów PZGiK oraz w razie sporu co do zakresu udostępnianego materiału zasobu. Z wnioskiem o udostępnianie materiałów może zwrócić się każdy podmiot. Przy czym, co wymaga podkreślenia, nie oznacza to, że udostępnianie danych odbywa się bez ograniczeń. Ograniczenia w dostępie do materiałów zasobu wynikają po pierwsze z zakresu udostępnianych danych, a po drugie z tego, czy materiał lub dane znajdują się w zasobie. Jak zatem wynika z przytoczonych przepisów, warunkiem wydania decyzji odmawiającej udostępnienia materiałów zasobu jest złożenie wniosku o wydanie danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz powstanie sporu co do wysokości opłat za udostępnienie materiałów PZGiK lub co do zakresu udostępnianego materiału zasobu. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione - skarżąca ubiegała się o wydanie materiałów z zasobu i weszła w spór co do zakresu udostępnianego materiału zasobu polegający na tym, że ubiegała się o materiał zasobu, który nie znajdował się w PZGiK. Skarżąca, wnioskiem z [...] grudnia 2019 r., wystąpiła do Starosty [...] o udostępnienie materiałów PZGiK w postaci szkiców-map działek nr: [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. , gmina N., z precyzyjnym określeniem długości każdego odcinka granicy sporządzonych przez S. Z. w latach 1961- 1962 stanowiących podstawę - załącznik do nadania tych działek oraz mapy działki siedliskowej nr [...] z precyzyjnym określeniem przebiegu granicy z działką nr [...] tj. wykazanie w jakiej odległości przebiega granica od 2 budynków posadowionych na działce [...] i w jakiej odległości od budynku mieszkalnego /nie dobudówki/ posadowionego na działce nr [...]. Po otrzymaniu powyższego wniosku, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Starosta [...], stosownie do zapisów § 18 ust. 5 rozporządzenia MAC, w ramach czynności sprawdzających możliwość realizacji tego wniosku, przeprowadził badanie materiałów zasobu, w wyniku którego nie odnaleziono materiałów zasobu określonych w tym wniosku. Wobec powyższego, a także po przeanalizowaniu wcześniejszego wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r., w ocenie Starosty [...] zaistniał spór co do zakresu udostępnianego materiału zasobu, co uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w trybie przepisów art. 40f ust.1 p.g.k. Do pisemnych wyjaśnień z dnia [...] marca 2020 r. dołączone zostały uwierzytelnione kopie dokumentów dotyczących wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r. (wniosek z dnia [...] listopada 2019 r., pismo Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., pismo strony z dnia [...] listopada 2019 r., notatka służbowa z dnia [...] listopada 2019 r., oraz wniosek z dnia [...] listopada 2019 r.). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji w oparciu o art. 40f ust. 1 p.g.k. Trafnie bowiem uznały, że nie można wydać kserokopii dokumentu, którego nie posiadają w prowadzonym przez siebie PZGiK. Wbrew zarzutom skargi, strona zapoznała się z całością posiadanych w zasobie materiałów, miała możliwość wnioskowania o kserokopię dokumentów znajdujących się w PZGiK, co też uczyniła. Dokumenty te, objęte wnioskiem o wydanie kserokopii, zostały jej wydane. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji, prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Skarżąca zarzuca w skardze naruszenie również art.8 § 1 i 11 K.p.a. Zarzuty te nie są zasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. bowiem organy administracji publicznej przy załatwianiu niniejszej sprawy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przy załatwianiu sprawy miały na względzie także interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie naruszyły zatem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji został przedstawiony dość szczegółowo stan faktyczny i prawny, oraz zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.11 K.p.a. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały także wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonując przy tym swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie doszło również do naruszenia art. 9 K.p.a. bowiem skarżąca była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z jej wnioskami. Sąd nie dopatrzył się ponadto żadnych naruszeń K.p.a., które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu naruszenia art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, Konstytucji RP, Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, a także art. 6 ust 1 tej Konwencji Sąd wskazuje, że również nie jest on uzasadniony. Jak już była mowa powyżej, odmowa udostępnienia dotyczyła materiałów, których organy nie odnalazły w posiadanym zasobie. Nie odnosiła się zatem w żadnej mierze do kwestionowania prawa skarżącej do władania swoją nieruchomością ani do wiedzy o stanie prawnym tej nieruchomości. Podkreślić należy, że skarżącej zostały udostępnione wszelkie materiały, które znajdowały się w PZGiK, zapoznała się ona w sposób nieskrępowany z zasobem dotyczącym nieruchomości objętych wnioskiem, jak również otrzymała kserokopie dokumentów, którymi była zainteresowana. Oczekiwanie zatem skarżącej, że organ udostępni jej dokumenty, których nie posiada w PZGiK nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.