II SA/Sz 659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. P. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla budowy [...] domków letniskowych oraz [...] budynków stanowiących zaplecze planowanego portu jachtowego (bosmanat, budynek gospodarczy i sanitarny), na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny S. , gmina W. Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) Burmistrz, po rozpoznaniu powyższego wniosku, odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że w wyznaczonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), obszarze analizowanym brak jest działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych zabudową mieszkaniową, letniskową, wolnostojącą, w przedmiotowym układzie urbanistycznym, intensywności zabudowy i o planowanych parametrach, według analizy koncepcji zagospodarowania przestrzennego jaką inwestor dołączył do wniosku. Działki sąsiednie to tereny łąk, pól, tereny lasów. Planowana inwestycja nie wykazuje cech dobrego sąsiedztwa oraz cech kontynuacji formy, funkcji zabudowy, gabarytów, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy. Od decyzji tej Z. P. odwołał się, zarzucając naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz.647), jak również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego, organ dokonał błędnej wykładni § 3 ust 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjmując, że przepis ten wyznacza górną granicę obszaru analizowanego, podczas gdy jego treść wskazuje, że jest to obszar minimalny. Skarżący podkreślił, że dopuszczalne jest przy tym przyjęcie obszaru analizowanego w granicach większych aniżeli minimalne, określone w § 3 wspomnianego rozporządzenia. Organ pominął ponadto, że w dalszej (niedalekiej) odległości są tereny zabudowane umożliwiające ustalenie dla skarżącego warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji. W obrębie S. , w części zabudowana jest chociażby działka o nr[...] , a także działka o nr [...] . Ponadto w niedalekim sąsiedztwie w budowie są domki letniskowe przeznaczone do całorocznego zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium nie sposób zarzucić, że wyznaczony obszar analizy jest nieprawidłowy skoro granice tego obszaru wyznaczono w odległości [...] m od granic terenu inwestycji co obejmuje trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] wynoszącą [...] m, przy czym tak wyznaczony obszar jest obszarem minimalnym o jakim mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie tego organu, nie jest słuszne stanowisko pełnomocnika inwestora, że organ I instancji był zobowiązany poszukiwać w bliżej nieokreślonej dalszej okolicy od terenu inwestycji takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizy większego niż wskazany obszar minimalny jest prawnie dopuszczalne, jednak zdaniem Kolegium w takiej sytuacji, z części graficznej i tekstowej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzucił, tak jak w odwołaniu, naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz.647), jak również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, organ zupełnie pominął fakt, że w dalszej (niedalekiej) odległości są tereny zabudowane umożliwiające ustalenie dla skarżącego warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji (w części zabudowana jest chociażby działka o nr[...] , a także działka o nr [...] ). W niniejszej sprawie dla wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie dopuszczalne i zarazem niezbędne jest szersze określenie granic obszaru analizowanego. Nie sposób przy tym zgodzić się z organem, że również dalsze sąsiedztwo terenu inwestycji to niezabudowane obszary gruntów rolnych i leśnych bowiem jak już zostało to wskazane przez skarżącego, przy przyjęciu obszaru analizowanego w większych granicach warunek "dobrego sąsiedztwa" zostałby niewątpliwie spełniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że na znajdującej się w aktach postępowania mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, która to mapa ujmuje znaczny obszar wokół terenu inwestycji, brak jest wskazanych przez skarżącego działek nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust.2 ). Organ I instancji, wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy – zawierającą część tekstową i graficzną - winien zgodnie z § 9 rozporządzenia, sporządzić także załączniki do decyzji (zarówno w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak też w wypadku decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa"), tj. wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa powyżej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Dodać należy, że załączniki te nie tylko powinny być wymienione w decyzji, ale także w sposób właściwy opisane. W przypadku decyzji Burmistrza W. wymieniono tylko jeden załącznik – mapę w skali 1 : 1000, natomiast pominięto wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Wspomniane wyniki analizy – w tym także ich część graficzna - zostały co prawda sporządzone przez uprawnionego architekta i dołączone do akt sprawy, jednak nie sposób uznać, że zostały właściwie opisane. W szczególności brak jest jakiegokolwiek opisu, wskazującego w jaki sposób na załączonej mapie oznaczono obszar analizowany, to z kolei uniemożliwia jednoznaczną ocenę czy obszar ten został prawidłowo wyznaczony. Wątpliwości w tym zakresie są tym większe, że szerokość frontu działki w decyzji organu I instancji ustalono na około 40 m, zaś w decyzji organu odwoławczego – na około [...] m. Kwesta ta tymczasem jest szczególnie istotna skoro granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Gdyby zatem szerokość frontu działki wynosiła [...] m wówczas granica obszaru analizowanego nie mogłaby zostać wyznaczona w odległości mniejszej niż [...] m, natomiast w wypadku szerokości [...] m, odległość ta nie mogłaby być mniejsza niż [...] m. Należy też podkreślić, że obszar analizowany - zgodnie z § 3 rozporządzenia - winien być wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a jego granica powinna być wyznaczona w odległości opisanej powyżej, nie mniejszej jednak niż [...] m. Gdyby przyjąć, że granica obszaru analizowanego została oznaczona na mapie dołączonej do wyników analizy - pomarańczową linią (jak już zaznaczono powyżej brak jest stosownego opisu oznaczeń), wówczas należałoby uznać, że zachodzą istotne wątpliwości, czy granica południowo-wschodnia przebiega w odległości stanowiącej co najmniej trzykrotność frontu działki. Dodać należy, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jednakże w części graficznej analizy nie wskazano wspomnianego frontu działki. W oparciu o jej część opisową można przyjąć, że front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylega do działki drogowej nr [...] , a co za tym idzie szerokość frontu działki wskazana w części opisowej ([...] m) nie jest zgodna z szerokością wynikającą z części graficznej (blisko [...] m). Ponadto obszar analizowany ma kształt wielokąta w wielu przypadkach obejmującego jedynie część działki, przy czym taki jego przebieg nie został w żaden sposób omówiony i uzasadniony. Równocześnie brak jest możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny tak wyznaczonego obszaru analizowanego, gdyż kopia mapy obejmuje w zasadzie tylko obszar analizowany. Tych nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ I instancji, nie pozostających bez istotnego wpływu na wynik sprawy, organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze– nie dostrzegł. Nie odniósł się także do twierdzeń skarżącego, że w pobliżu znajduje się zabudowa, która mogłaby być brana pod uwagę gdyby przesunięte zostały granice obszaru analizowanego (wskazując jedynie, że wymienionych przez skarżącego działek nie ma na załączonej mapie). Należy w tym miejscu podzielić stanowisko zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r, (sygn. akt II OSK 2089/12), zgodnie z którym organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być przy tym interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W tej sytuacji, z uwagi na niekompletność decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a przede wszystkim brak prawidłowych oznaczeń w części graficznej wyników analizy i zachodzące istotne wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z umowy dzierżawy z 17 czerwca 2014 r. ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).