II SA/Sz 660/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. D., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr[...] , o nałożeniu na M. D. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nielegalne użytkowanie stacji paliw [...] znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [..] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , po stwierdzeniu, że następca prawny inwestora – M. D. przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji paliw - [...] , bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na postanowienie zażalenie złożył właściciel stacji M. D.. podnosząc, iż nie jest właścicielem działki, a jedynie dzierżawcą stacji [...] . Urządzenia stacji zakupił na podstawie faktury VAT z dnia [...] r., od poprzedniego jej użytkownika S. Z.. Skarżący podniósł, iż przepisy obowiązujące w chwili zakupu urządzeń stacji przewidywały karę grzywny za użytkowanie obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jego zdaniem, w zaskarżonym postanowieniu winny być zastosowane te przepisy. Nadto, traktowanie go jako następcy prawnego inwestora nie znajduje uzasadnienia, ponieważ nie zakupił nieruchomości za pośrednictwem aktu notarialnego. M. D. podniósł również, iż zmiany wprowadzone art. 7 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r., są niezgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006 r. - TK P27/050TK- A 2006/9/124. Organ II instancji, w oparciu o akta sprawy, wskazał, iż roboty budowlane, związane z budową stacji paliw [...] na działce nr [...] obręb [...] , przy ul. [...] w[...] , wykonane zostały przez S. Z., na podstawie decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, wydanej dla S. Z.. Decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia użytkowania obiektu z 14 - dniowym wyprzedzeniem. W trakcie kontroli obiektu w dniu [...] r. stwierdzono, że jest on użytkowany. Aktualny właściciel M. D. nie przedstawił dokumentów świadczących o zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze rozpoczęcia jego użytkowania. W tej kwestii inwestor S. Z. złożył oświadczenie, że wszystkie czynności w sprawie zgłoszenia rozpoczęcia i zakończenia robót miał wykonać Spółka z o.o., zaś on nie posiada żadnych dokumentów w tej sprawie. Organ II instancji podał dalej, iż zgodnie z ustaleniami organu I instancji następcą prawnym inwestora jest skarżący, który zakupił przedmiotową stację w dniu [...] r. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 57 ust. 7 w/w ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zatem karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s) podwyższonej dziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w). Odpowiednio w niniejszej sprawie: s = 500 zł, dla obiektu kategorii XX k = 15, przy powierzchni obiektu poniżej 1.000 m² w = 1,0, a zatem kara wynosi: 500 zł x 10 x 15 x 1,0 = 75. 000 zł. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. W odpowiedzi na argumenty skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, iż jako nabywca stacji [...] jest on następcą prawnym inwestora, nie dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej stacji [..] tak więc organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do prowadzenia postępowania przewidzianego obowiązującymi przepisami. Natomiast przywołany w zażaleniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy kar za użytkowanie i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. M. D. zaskarżył postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 lipca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując na rażące naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, w przypadku nałożenia kary na podstawie w/w przepisu istotnym jest, czy osoba wobec której zastosowano sankcje ma świadomość faktu, iż przystąpiła do użytkowania obiektu, co do którego zaniechano określonych powinności uzasadniających stosowanie przedmiotowej kary. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której skarżący nie miał takiej świadomości i przede wszystkim nie przystąpił do użytkowania obiektu w rozumieniu w/w przepisu. Skarżący wskazał, że zakupił wszystkie przedmioty wchodzące w skład stacji paliw od S. Z.. Nie można uznać, że przystąpił on do użytkowania stacji, bowiem poprzedni właściciel inwestor już użytkował ten obiekt prowadząc działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży paliwa [...] w spornym obiekcie. Z chwilą zakupu stacja nadal pozostawała w użytkowaniu, zmienił się jedynie właściciel. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia odpowiedzialności skarżącego za zaniechania poprzedniego właściciela, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący nie miał wiedzy o nielegalnym użytkowaniu obiektu. Skarżący podniósł także w skardze zarzut przedawnienia stosowania kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadniając, iż skoro z mocy art. 59 g ust. 5 w/w ustawy do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa to zobowiązanie to wygasło, albowiem skarżący od [...] r. kontynuował działalność gospodarczą prowadzoną wcześniej w spornym obiekcie przez S. Z.. W takim razie upłynął dziesięcioletni okres po którym następuje przedawnienie. M. D. podniósł również, iż w czasie gdy zakupił stację paliw obowiązywał art. 93 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, który przewidywał karę grzywny w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu lecz bez wskazania sposobu jej wyliczenia. Przepis ten winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w kwestii analogicznej do będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz z załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna, lecz nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o nałożeniu na M. D. kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu tj. stacji paliw [...] położonej na działce nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] w[...] Podstawę prawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 w/w ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość kary równa się iloczynowi stawki opłaty (s) podwyższonej dziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w). Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. S. Z. uzyskał pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie płyty fundamentowej i montażu zbiornika na gaz płynny propanowy na działce położonej w [...] przy ul.[...] . Ustalono w trakcie postępowania, iż inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia użytkowania obiektu. W [...] r. M. D. zakupił od inwestora urządzenia stacji paliw. Na dowód zakupu wystawiona została, w dniu [...] r., faktura VAT nr [...] Przedmiotową stację skarżący użytkował bez wymaganego prawem zgłoszenia. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego - co do zasady i sposobu wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W świetle zgromadzonych w aktach dowodów bezsporny jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu, o którym mowa w postanowieniu, bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Sąd stwierdził jednak, iż nie wszystkie okoliczności sprawy zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i udowodnione. Mianowicie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł o nałożeniu przedmiotowej kary na skarżącego jako aktualnego właściciela stacji paliw uznając M. D. następcą prawnym inwestora S. Z. w związku z odpłatnym nabyciem obiektu. Jak już wyżej wskazano dowodem transakcji sprzedaży przedmiotowej stacji auto-gaz [...] jest faktura VAT wystawiona w dniu [...] r. wraz z wykazem poszczególnych elementów tejże stacji wybudowanej na działce gruntu nr [...] obręb [...] [...] , co - zdaniem Sądu - oznacza, iż M. D. nie uzyskał prawa własności do spornego obiektu tj. nieruchomości zabudowanej przedmiotową stacją, lecz nabył tylko poszczególne elementy tego urządzenia (rzeczy ruchome). Dla ważności umowy zbycia nieruchomości i jej części składowych wymagana jest forma aktu notarialnego (art. 158 w związku z art. 73 § 2 Kodeksu cywilnego). Sukcesja praw i obowiązków wynikających z prawa własności może nastąpić wyłącznie w ramach ważnej umowy przeniesienia tego prawa na nabywcę. W niniejszej sprawie, brak jest wymaganej przepisami prawa cywilnego umowy przeniesienia prawa własności z tytułu sprzedaży obiektu tj. stacji paliw auto-gaz[...] znajdującej się na działce nr[...] . W tej sytuacji nie sposób uznać M. D. następcą prawnym inwestora S. Z., a w konsekwencji nie można przyjąć, iż skarżący jest, z tego tytułu, zobowiązanym do zapłaty kary będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z akt skarżący wskazywał w zażaleniu, jak i w skardze, iż nie nabył spornego obiektu aktem notarialnym, jednakże organ II instancji do tej kwestii się nie odniósł, przyjmując fakt następstwa prawnego za ustalony i udowodniony w tej sprawie. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7 k.p.a., 77 kpa oraz 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem prawidłowe załatwienie i rozstrzygnięcie sprawy winno być oparte prawidłowo ustalonych i ocenionych okolicznościach faktycznych oraz prawnych. Sąd, mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji . W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.