II SA/Sz 660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza D., decyzją z [...], nr [...] ustalił, że kwoty świadczeń rodzinnych wypłaconych M.W. na syna D.C. za okres [...], w wysokości [...] zł, są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. W uzasadnieniu organ wskazał na okoliczność przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego w wyniku uzyskania dochodu przez ojca dziecka R.C. w postaci należności z tytułu umowy zlecenia. M.W. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że nie zaszła żadna z przesłanek zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w spornym okresie R.C. nie był członkiem jej rodziny, ani też nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego. Podkreśliła, że niejednokrotnie składając wnioski informowała, że ojciec dziecka z nią nie mieszka, jest zameldowany w innej miejscowości, mimo to organ nakazywał wpisywanie również ojca dziecka i przedstawianie jego dokumentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania M.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 5 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ po przytoczeniu treści art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego wszczętego przez organ I instancji w dniu [...], uzyskano informację, że R.C. (partner M.W. oraz ojciec jej dziecka – D.) w okresie [...] wykonywał umowę zlecenia na rzecz firmy A. Dochód z tego tytułu za pierwszy pełny miesiąc, tj. za [...] wyniósł [...] zł (netto). W związku z powyższym dokonano ponownej weryfikacji dochodów M.W. i ustalono, że po zsumowaniu kwoty miesięcznego dochodu rodziny, określonego przy ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego ([...] zł) z dochodem uzyskanym ([...] zł), miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na trzy osoby w rodzinie stanowi kwotę [...] zł. Kwota ta przekracza ustawowe kryterium do pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, tj. kwotę [...] zł, a zatem w sprawie pojawiła się okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia. W odniesieniu do zarzutu odwołania Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że R.C. w spornym okresie był członkiem rodziny M.W. i prowadzili oni wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe potwierdzają wnioski o świadczenia rodzinne wypełnione osobiście przez M.W. Również zarzut dotyczący nakłaniania zainteresowanej przez pracowników MGOPS D. do wpisywania we wnioskach ojca dziecka jest nieuzasadniony. Pracownicy ośrodków pomocy społecznej są urzędnikami zobowiązanymi do przestrzegania przepisów prawa, działają w zgodzie z przepisami prawa oraz kodeksem etyki i informują każdorazowo wnioskodawców o warunkach i zasadach przyznawania określonych świadczeń, wskazując jakie dokumenty i dane są niezbędne. Jednakże analiza akt sprawy doprowadziła Kolegium do wniosku, że organ I instancji w nieprawidłowy sposób rozważył spełnienie warunku właściwego pouczenia M.W. Organ II instancji wskazał, że zarówno w decyzji przyznającej M.W. świadczenia rodzinne, jak i w samym formularzu wniosku o przyznanie prawa do świadczenia, zawarto informację, że w przypadku uzyskania dochodu lub wystąpienia innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, strona ma niezwłocznie powiadomić organ wypłacający świadczenia. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, pouczenie powyższe powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. Celem pouczenia jest wyjaśnienie stronie sytuacji prawnej i faktycznej, a zatem powinno odnosić się do okoliczności, których zaistnienie w przyszłości spowoduje brak, zawieszenie lub wstrzymanie prawa do świadczeń w jasny czytelny sposób, zrozumiały dla strony, która zazwyczaj nie posiada wykształcenia prawniczego. Powinno więc być takiego rodzaju, aby strona miała świadomość, że zaistnienie pewnych jasno określonych zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dniu składania wniosku, ma wpływ na prawo do świadczenia, przy czym forma pouczenia powinna być pisemna i umożliwić świadczeniobiorcy bezpośredni i wielokrotny dostęp do niego w celu skonfrontowania ewentualnych zmian jakie zaszły z jego treścią. Stąd też, pouczenie zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie świadczenia nie spełnia powyższych warunków. Świadczeniobiorca ma bowiem do niego jednorazowy dostęp - tylko składając wniosek. Następnie, wniosek jest wpinany w akta sprawy, które przechowywane są przez organ I instancji. Również pouczenie zawarte w decyzji nie spełnia wyżej wymienionych warunków. Jest bowiem tylko powtórzeniem treści art. 25 § 1 ustawy, nie precyzuje konkretnie sytuacji, które mogą mieć wpływ na prawo do pobieranych świadczeń. Nie jest także zrozumiałe dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Zdaniem Kolegium, właściwym byłoby informowanie strony - jako realizacja pouczenia - odrębnym dokumentem, np. pismem, czy specjalnie przygotowanym formularzem pouczenia (wydanym stronie za potwierdzeniem odbioru), który zawierałby odpowiednie informacje w przystępnym języku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w S. złożył Prokurator Okręgowy w K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisów art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że posłużenie się drukami wniosków o przyznanie prawa do świadczenia, określonymi w obowiązujących normach prawa i wyodrębnienie w decyzjach administracyjnych w formie przewidzianej prawem potrzeby przekazania organowi przez świadczeniobiorcę informacji o zmianach mających wpływ na prawo do pobieranych świadczeń rodzinnych z określeniem konsekwencji prawnych w postaci domagania się ich zwrotu - wobec niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej z art. 30 ust. 1 tej ustawy, nie stanowi o prawidłowym pouczeniu o przesłankach uznania świadczenia za nienależnie pobrane, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji, albowiem przyznano świadczenie po spełnieniu przesłanek ustawowych, pouczono o przesłankach przyznania świadczenia, jak i o przesłankach uzasadniających zwrot świadczeń, strona miała pełną zdolność do czynności prawnych, a jej wiek i stan zdrowia nie uzasadniał konieczności skorzystania z dodatkowej formy informowania. Prokurator podkreślił, że M.W. zarówno w decyzji organu I instancji z dnia [...], przyznającej zasiłek rodzinny od dnia [...] do dnia [...] w kwocie po [...] zł miesięcznie, jak i we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, została w sposób prawidłowy pouczona o swych prawach i obowiązkach, zaś żadna norma prawna nie nakłada na organ obowiązku wydania odrębnego dokumentu, czy osobno przygotowanego formularza z pouczeniem. Poza tym, M.W. jest obecnie studentką na studiach II stopnia w [...] Szkole Wyższej o kierunku [...], a od [...] r. korzysta z różnych świadczeń pomocy społecznej i była już stroną postępowań administracyjnych, w tym prowadzonych przez Kolegium, w sprawie określenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (w roku 2010). Zdaniem Prokuratora, nie ma więc przesłanek do wnioskowania o niezrozumieniu przez nią pism urzędowych, czy decyzji administracyjnych. Wobec powyższego, w ocenie Prokuratora, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżone decyzji zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o odrzucenie skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu lub ewentualnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] M.W. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Nadto wskazała, że nie zgadza się, aby zwracać świadczenia rodzinne wypłacone jej za okres [...] wraz z odsetkami, skoro decyzja przyznająca jej ww. świadczenia była pozytywna. Podkreśliła, że nie korzystała wcześniej z różnych form pomocy społecznej, na dowód czego nadesłała zaświadczenie, wydane przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., na podstawie której uchylono decyzję organu I instancji i umorzono prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie nienależnie pobranych przez M.W. świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. Prokurator, może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W niniejszej sprawie termin ten został dotrzymany, skoro zaskarżoną decyzję doręczono stronie w dniu [...], zaś Prokurator Okręgowy w K. wystąpił ze skargą dnia [...], stąd chybiony jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Przechodząc do merytorycznej części rozważań wskazać należy, że stosownie do 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), zwanej dalej "u.ś.r.", za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z przepisu tego wynika, że aby można było mówić o świadczeniu nienależnie pobranym muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki: pierwsza - świadczenie było wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących brak prawa do pobierania świadczeń, druga - osoba pobierająca świadczenie musiała być pouczona o okolicznościach powodujących brak prawa do pobierania świadczenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy argumentując zasadność umorzenia postępowania organu I instancji wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka właściwego pouczenia M.W. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów K.p.a., ustalenia organu w zakresie skuteczności pouczenia świadczeniobiorcy nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz powinny wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ocena w tym zakresie za każdym razem musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to tylko takie pouczenie, które zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por.: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, lex nr 1336320). Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem Kolegium, że pouczenia adresowane do strony winny być czytelne i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata decyzji tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. Celem tego instrumentu jest zarówno wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, jak i poinformowanie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się strony do dyspozycji normy prawnej. W myśl bowiem art. 25 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, przy czym informacja wystosowana przez organ powinna być dostępna dla świadczeniobiorcy w każdym czasie. Z tego też powodu w orzecznictwie podnosi się, że pouczenie winno być zamieszczone nie tylko w formularzu wniosku, lecz również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego, bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia jej bezpośredni, wielokrotny dostęp do jego treści (por.: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2078/10, dostępny w Internecie). Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] o przyznaniu M.W. świadczeń rodzinnych, podobnie jak i wniosek, zawierała informacje, że w przypadku uzyskania dochodu lub wystąpienia innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, osoba uprawniona do świadczeń ma niezwłocznie powiadomić o tym organ wypłacający świadczenia oraz, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi. Fakt, że ww. pouczenie w zasadniczej części przytacza treść przepisu art. 25 u.ś.r. nie przesądza automatycznie o jego wadliwości i nie zwalnia organu od ustalenia, czy na tle okoliczności konkretnej sprawy, cel pouczenia został zrealizowany. Tymczasem organ odwoławczy nie zbadał w należyty sposób, czy M.W. miała świadomość nienależności pobieranych świadczeń i ciążącego na niej obowiązku informowania organu o każdej zmianie w jej sytuacji dochodowej, w tym spowodowanej uzyskaniem dochodu przez członka rodziny. Podkreślenia wymaga, co umknęło Kolegium, że przesłankę pouczenia należało odnieść do przyczyny, która stanowiła podstawę faktyczną utraty prawa do świadczenia, zaś ocena spełnienia tej przesłanki wymagała analizy akt sprawy pod kątem okoliczności dotyczących samej strony, w tym jej percepcji, wieku, stanu zdrowia oraz wiedzy w zakresie obowiązujących zasad pobierania świadczeń, itd. Nie bez znaczenia pozostaje także argumentacja skargi Prokuratora, w której wskazano, że M.W. w spornym okresie, tj. w 2013 r., była studentką, a także była już stroną postępowań administracyjnych, w tym prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (nr [...]) w sprawie określenia nienależnie pobranych świadczeń. Również sądowi z urzędu wiadomym jest, że M.W. zaskarżyła jedną w powyższych decyzji, tj. decyzję z dnia [...], nr [...], do tutejszego sądu (sprawa o sygn. akt II SA/Sz 947/10), jak również, że skarżąca studiowała (sprawa o sygn. akt II SA/Sz 825/15). Niewątpliwie lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na brak indywidualnego podejścia do kwestii pouczenia, skoro organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dokonał wnikliwej analizy akt administracyjnych, jak i w nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na ocenę świadomości strony. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie rozważenie, czy w tym konkretnym przypadku, zaistniała podstawa do uznania świadczeń wypłaconych M.W. za świadczenia nienależnie pobrane, mając na uwadze powyższe rozważania sądu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że ze szczególną starannością należy stosować cytowany przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., co wymaga wnikliwego odniesienia się do wszystkich przesłanek z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.