II SA/Sz 661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 59g ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 K.p.a., w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego tj. obiektu magazynowego, rozbudowanej części wytwórni wód gazowanych, zlokalizowanego przy ul[...] w [...] , bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nałożył na inwestora E. G. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania w/w obiektu budowlanego. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż w dniu [...] r. została przeprowadzona kontrolę obiektu budowlanego - budynku magazynowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul[...] w [...] . W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany, w magazynie znajdował się towar w postaci skrzynek z napojami. W celu udokumentowania stwierdzonych faktów wykonano dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół z przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z art. 57 ust. 7 obowiązującej ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 55 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji ustalił, iż obiekt zalicza się do kategorii XVIII - budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty (...) Kubatura obiektu wynosi [...] Wyliczenie kary następuje zgodnie z art. 59f ust. 1, 2, 3 i 4 dla kategorii XVIII według wzoru: s x k x w, przy czym (s) - stawka opłaty wynosi - 500, (k) - współczynnik kategorii obiektu budowlanego określa załącznik do w/w ustawy i dla kategorii XVIII - wynosi -10,0, (w) - współczynnik wielkości obiektu budowlanego - dla kubatury budynku do 2.500 m³ wynosi 1,0. Dziesięciokrotne podwyższenie opłaty wynikające z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane: s x k x w x 10 = 500 x 10,0 x 1,0 x 10 = 50.000 zł. Na postanowienie organu I instancji E. G. złożyła zażalenie, uzupełnione pismem z dnia [...] r. oraz pismem z dnia [...] r. W zażaleniu skarżąca podniosła, iż przechowywanie towaru w przedmiotowym budynku magazynowym, spowodowane było pracami konserwacyjnymi w obiekcie. Towar chwilowo został umieszczony w magazynie z uwagi na remont hali głównej oraz niekorzystne warunki atmosferyczne zagrażające zniszczeniem kontenerów z napojami. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż na podstawie stwierdzonego faktu umieszczenia w magazynie towarów handlowych, błędnie ustalił, że przystąpiono do użytkowania magazynu oraz stwierdziła, że w obiekcie nie prowadzono sprzedaży towaru, co wyklucza okoliczność jego użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. G. na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, iż jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , udzielił K. i J G. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie wytwórni wód gazowanych o obiekt magazynowy z częścią socjalną wraz z przyłączami mediów i elementami zagospodarowania terenu działek nr [...] z obrębu [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] . Decyzja ta, została zmieniona decyzją z dnia [...] r. i ostatecznie przeniesiona na E. G. decyzją z dnia [...] W dniu [...] r. inwestor E. G. złożyła do organu I instancji wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie magazynu bez części socjalnej wraz z przyłączami i elementami zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe organ nadzoru dokonał w dniu [...] r. kontroli obowiązkowej ww. obiektu budowlanego, z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Zebrany materiał dowodowy, opisany w postanowieniu organu I instancji, jednoznacznie uzasadnił stwierdzenie użytkowania ww. obiektu. Inwestor nie uzyskał decyzji, o której mowa w art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku, zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 ww. ustawy, po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowa kara jest iloczynem stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W związku z powyższym dla obiektu budowlanego kategorii XVIII kara wynosi: s x k x w x 10 = 500 zł x 10,0 x 1,0 x 10 = 50.000 zł . Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie zgodnie z prawem. Odnosząc się do argumentów skarżącej, organ II instancji stwierdził, że okoliczność nieprowadzenia sprzedaży towaru w przedmiotowym budynku magazynowym pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie i wyjaśnił, iż zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN użytkowanie oznacza korzystanie z rzeczy (w tym wypadku z budynku), bez związku z jej docelowym przeznaczeniem. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust 7 oraz art. 59f i 59g w związku z art. 55 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie ich na skutek błędnej interpretacji ustalonych przez organ I instancji faktów i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo wskazania w zażaleniu wad interpretacji ww. faktów i treści sporządzonego protokółu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła także błędne przyjęcie definicji użytkowania ze słownika PWN, zamiast w oparciu o przepisy prawa. E. G. podniosła, iż organ II instancji przyjął za udowodniony fakt użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownego pozwolenia, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane. Jako uzasadnienie swojej interpretacji pojęcia użytkowanie organ posłużył się definicją użytkowania pochodzącą ze słownika PWN, dodając do niej słowa, iż korzystanie z rzeczy pozostaje: "bez związku z jej docelowym przeznaczeniem". Powyższe oznacza, że intencją organu II instancji było utrzymanie nałożonej na stronę kary nawet kosztem pominięcia prawidłowej, a więc zgodnej z nauką prawa definicji pojęcia użytkowanie jako instytucji prawa cywilnego. Wbrew temu co twierdzi organ słownik poprawnej polszczyzny PWN Warszawa 1980 - na stronie 841 w definicji użyłkowania : "korzystać z czegoś" dodaje "eksploatować coś" - a zatem wbrew stanowisku organu w pojęciu użytkowania istnieje ścisły związek pomiędzy korzystaniem z rzeczy, a jej docelowym przeznaczeniem tj. prowadzeniem w oparciu o nią działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez stronę zarówno w protokole i w postępowaniu przed organami obu instancji, sprowadzających się do twierdzenia, że po stronie inwestora nie było woli użytkowania obiektu, a jedynie konieczność jednorazowego użycia go dla ochrony towaru przed uszkodzeniem (warunki atmosferyczne), a zatem działanie w stanie wyższej konieczności, wykluczające odpowiedzialność będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Materiał fotograficzny wbrew twierdzeniom organów administracji nie obrazował- zdaniem strony - zamiaru inwestora użytkowania obiektu przed uzyskaniem na to pozwolenia. Skarżąca powtórzyła w skardze przyczyny chwilowego przechowywania towaru w spornym obiekcie, które wcześniej szczegółowo omówiła w zażaleniu i pismach je uzupełniających. Zdaniem strony przeprowadzona kontrola nie wykazała, że przedmiotowy obiekt rzeczywiście nielegalnie użytkowano, to znaczy że dokonywano sprzedaży towarów, które się tam chwilowo znajdowały. Fakt taki nie wynikał z treści protokółu z dnia [...] r. (wnioski końcowe). Protokół ten nie stanowi zatem dowodu na okoliczność zarzuconego skarżącej faktu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca powtórzyła zarzut nieudowodnienia faktu przystąpienia do użytkowania przez nią obiektu, bowiem nie stwierdzono tam prowadzenia działalności gospodarczej do której magazyn był przeznaczony. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w kwestii analogicznej do będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz z załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Podstawą jego wydania był art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy. W przepisach tych zostały określone czynności warunkujące przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Skarżąca wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku magazynowego. Jednak przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie przystąpiła do użytkowania budynku magazynowego. Organ nadzoru budowlanego stwierdził ten fakt przeprowadzając obowiązkową kontrolę w dniu [...] r. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, że skoro w czasie dokonywania kontroli nie prowadziła obrotu towarem, to nie było podstaw do stwierdzenia użytkowania nowo wybudowanego obiektu. Zdaniem Sądu dla stwierdzenia faktu przystąpienia do użytkowania obiektu magazynowego wystarczające było stwierdzenia przechowywania w nim towarów. Temu faktowi skarżąca nie przeczy, przytacza jedynie okoliczności, które zmusiły ją do "jednorazowego użycia dla ochrony towaru przed uszkodzeniem (warunki atmosferyczne), a zatem działanie w stanie wyższej konieczności." Sąd zwraca również uwagę, że odpowiedzialność administracyjna ponoszona jest przez sprawcę w oderwaniu od winy za popełniony czyn, czy też błędu sprawcy. Oznacza to, że osoba popełniająca delikt administracyjny ponosi odpowiedzialność nawet jeżeli nie ponosi winy lub działała pod wpływem błędu. Wyjaśnić należy także, że wprawdzie w ustawie nie zdefiniowano, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Wbrew twierdzeniom skargi użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. W tych warunkach prawidłowo organy uznały, że spełnione zostały przesłanki z art. 57 ust. 7 ustawy do wymierzenia skarżącej kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość tej kary została wyliczona prawidłowo na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy, po ustaleniu na podstawie załącznika do ustawy - kategorii obiektu, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie P 64/07 orzekł o zgodności z Konstytucją RP art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy. Zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy nakładają na organ obowiązek wymierzenia kary w ściśle określonej wysokości nie dając możliwości stosowania uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest uprawniony do miarkowania kary ze względu na sytuację osobistą czy materialną osoby, której wymierza karę grzywny. W związku z tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedstawia szczegółowe i prawidłowe wyliczenie kary przewidzianej przez art. 59f w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).