II SA/Sz 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi K. i R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia K. i R. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [..] r., nr [...] , w którym organ I instancji ustalił inwestorom K. i R. i G. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] celu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wskazał organ II instancji w dniu [...] podczas oględzin przeprowadzonych na terenie działki Nr [...] przy ul. [...], będącej własnością K. i R. G. stwierdzono, że trwa rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego położonego na terenie ww. posesji. Nowa część budynku posiada dwie kondygnacje oraz dobudowany garaż. Budynek wykonano w stanie surowym, otwartym. Wykonano też drewnianą konstrukcję dachu. W starej części budynku mieszkalnego wymieniono pokrycie dachowe podnosząc jednocześnie konstrukcję dachu. Do protokołu sporządzonego w dniu [...] R. G. podał, że roboty budowlane rozpoczął w [...] nie posiada pozwolenia na budowę. Oświadczył również, że w dniu [...] r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] k o wydanie pozwolenia na budowę razem z dokumentacją. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] trzymując roboty budowlane związane rozbudową i nadbudową istniejącego budynku) oraz kolejnym postanowieniem z dnia nałożył na K. i R. G. (inwestorów) obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie w dniu [...] r. inwestorzy złożyli komplet wymaganych dokumentów. W związku z powyższym zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustalił opłatę legalizacyjną. Wysokość opłaty została obliczona na podstawie art. 59f pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym stawkę opłaty podniesiono pięćdziesięciokrotnie (art. 49 ust.2 Prawa budowlanego). Opłatę ustalono jako iloczyn stawki s = 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego k = 2,0 i współczynnika wielkości obiektu w = 1,0. Współczynniki "k" i "w" określono dla obiektu budowlanego, budynki mieszkalne jednorodzinne - kat. I, według tabeli stanowiącej załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Opłata legalizacyjna wynosi: 50 x s x k x w = 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie złożyli inwestorzy K. i R. G. wnosząc o zwolnienie ich z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący podnieśli, iż przedmiotowy budynek ze względu na zły stan techniczny wymagał pilnego remontu. W związku z tym w [...] r. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w [... ] orskim o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak nagły i wysoki wzrost cen artykułów budowlanych zmusił ich do rozpoczęcia prac budowlanych jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia. Skarżący podkreślili, iż przedmiotowe roboty rozpoczęli w okresie, gdy na rynku budowlanym brakowało wykonawców, a firma która zaoferowała swoje usługi oświadczyła, że jeżeli nie przystąpi do prowadzenia prac w krótkim okresie czasu, to ze względu na liczne zlecenia będzie mogła rozpocząć budowę na ich działce dopiero w następnym roku. Skarżący zarzucili Starostwu Powiatowemu zwłokę w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnieśli także, iż ich zdaniem w przedmiotowej sprawie do prowadzonych w obrębie ich nieruchomości prac nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz przepisy art. 50 i art. 51 tejże ustawy. Prace należałoby bowiem zakwalifikować jako roboty budowlane, nie zaś jako budowę, o której mowa w przywołanej ustawie. Z uwagi na powyższe nałożenie przez organ pierwszej instancji na inwestorów opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł jest niezgodne z prawem. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał w postanowieniu, iż zgodnie z brzmieniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, przed udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 49 ust 2 ustawy Prawo budowlane, do ww. opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w myśl art. 28. ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, w których mowa o przypadkach odstępstw od ww. przepisu. Organ II instancji podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, iż prowadzone na terenie działki Nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] roboty budowlane zostały rozpoczęte bez wymaganej w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy przyjął w przedmiotowej sprawie procedurę prowadzenia postępowania przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane, tj. procedurę właściwą w postępowaniu w sprawie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach postępowania legalizacyjnego organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane rozbudową i nadbudową istniejącego budynku, zobowiązując inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Po wykonaniu obowiązku przez skarżących organ I instancji zgodnie z prawem działając w oparciu o przepisy art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust.1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. Ustosunkowując się do argumentów skarżących organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, których nie wskazano w art. 48 i 49b przytoczonej ustawy, tj. innych niż budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 3 pkt 6 w/w ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Powyższe uzasadnia zastosowanie przez organ pierwszej instancji procedury zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. K. i R. G. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając naruszenie przepisów art. 35 i 36 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wprowadzanie strony w błąd co do istnienia decyzji - pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dalej skarżący podnieśli, że w sprawie jest bezspornym, iż złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 2 maja 2007 r. Sprawa nie należała do spraw szczególnie skomplikowanych i należało ją załatwić w terminie jednego miesiąca. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji państwowej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując na nowy termin załatwienia sprawy. Bezspornym jest, iż organ administracji nie zawiadomił skarżących o tym, że pozwolenie na budowę nie zostanie wydane w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku. Co więcej, skarżący zostali wprowadzeni w błąd co do istnienia decyzji przez pracownika organu G. S.. Skarżący R. G., który był świadomy istnienia bardzo złego stanu budynku, zagrażającego życiu i zdrowiu mieszkańców, telefonował do organu, aby dowiedzieć się o termin rozpatrzenia jego wniosku i jednocześnie przyśpieszyć wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Pracownik organu w rozmowie telefonicznej poinformowała skarżącego, że decyzja o pozwoleniu na budowę została faktycznie podjęta i istnieje jedynie kwestia przelania tej decyzji na papier. Tymczasem w dniu [...] r. zamiast wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o wydanie opinii, czy zachodzi konieczność, uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy opinia taka została już wydana w sprawie na etapie rozpatrywania decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] r. pod numerem[...] . W ten sposób organ administracji sam swoim działaniem skomplikował sprawę i przedłużając wydanie pozwolenia na budowę naraził mieszkańców budynku na zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Nadto skarżących wskazali, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy rozważyć wzajemny stosunek przepisów art. 35 i 36 K.p.a. w stosunku do art. 35 ustawy Prawo budowlane. Mianowicie w ust. 6 art. 35 ustawy Prawo budowlane jest wskazany termin 65 dni, w którym decyzja w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę musi zostać wydana. Zdaniem skarżących termin ten należy uznać za termin instrukcyjny, nie jest to bowiem ani lex specialis ani też lex priori w stosunku do art. 35 i 36 K.p.a. Dalej podnieśli, że zarzut braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest ewidentny, albowiem organ I instancji nie ustalił, pomimo zgłaszania przez skarżącego R. G. w telefonicznych monitach, bardzo złego stanu technicznego budynku. Organ nie ustalił, iż działanie skarżących było wymuszone istnieniem złego stanu technicznego budynku oraz wprowadzeniem skarżących w błąd przez pracownika organu, że decyzja pozwolenie na budowę faktycznie została podjęta. Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, które to postępowanie zostało umorzone decyzją [...] z dnia [...] r., znak[...] , utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., znak[...] , co stanowi naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, stwierdził, że wskazane rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie naruszają przepisów prawa. Tym samym skarga K. i R. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził oględziny na terenie działki Nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w[..] , będącej własnością K. i R. G. i ustalił, że na terenie ww. posesji prowadzona jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Nowa część budynku posiada dwie kondygnacje oraz dobudowany garaż. Budynek w stanie surowym, otwartym posiadał wykonaną drewnianą konstrukcję dachu. W starej części budynku mieszkalnego wymieniono pokrycie dachowe podnosząc jednocześnie konstrukcję dachu. W toku kontroli R. G. oświadczył, że roboty budowlane rozpoczął w [..] r. i nie posiada pozwolenia na budowę oraz, że w dniu [...] r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2,w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z kolei przepis art. 49 ust. 1 w/w ustawy stanowi, iż właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada : 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2). W ramach postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ww. przepisów, organ I instancji wpierw postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał roboty budowlane związane rozbudową i nadbudową istniejącego budynku i nałożył na K. i R. G. (inwestorów) obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów, określonych we wskazanych wyżej przepisach, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a następnie stwierdzając wykonanie obowiązku przez skarżących, organ I instancji kontynuując procedurę legalizacji samowoli budowlanej ustalił, w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane opłatę legalizacyjną. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, iż prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie przez skarżących istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce numer [,,,] obręb[...] przy ul. [...] w [...] odpowiada przepisom prawa obowiązującym w tym zakresie, których treść została powyżej wskazana. Faktem bezspornym, potwierdzonym nie tylko dokumentacją fotograficzną, a także oświadczeniem inwestora R. G., jest rozpoczęcie przez skarżących rozbudowy i nadbudowy ich domu jednorodzinnego bez posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w ramach legalizacji jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustala się na podstawie art. 59f pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym stawkę opłaty podwyższa się pięćdziesięciokrotnie (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Opłata to iloczyn stawki s = 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego k = 2,0 i współczynnika wielkości obiektu w = 1,0. Współczynniki "k" i "w" określono dla obiektu budowlanego, budynki mieszkalne jednorodzinne - kat. I, według tabeli stanowiącej załącznik do ustawy - Prawo budowlane, stąd też opłata legalizacyjna wyniosła: 50 x s x k x w = 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0, czyli 50.000 zł - co prawidłowo ustalił organ I instancji. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że skarżący zmuszeni zostali do rozpoczęcia budowy bez pozwolenia na budowę z uwagi na zwłokę organu z wydaniem wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę domu skarżących. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nawet gdyby organ powiatowy pozostawał w zwłoce, to w żadnym przypadku nie upoważnia do rozpoczęcia budowy bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji wnioskodawcy służy prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w termie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zauważyć należy także, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący złożyli w dniu [...] r., zaś z materiału dowodowego sprawy wynika, że już w dniu [...] r. roboty budowlane były wykonane w znacznej części. A zatem skarżący przystąpili do robót budowlanych jeszcze przed upływem 30 dni od daty złożenia wniosku, co oznacza, że w dniu rozpoczęcia przez skarżących robót budowlanych organ powiatowy nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy pozwolenia na budowę. Do rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę nie upoważniał również skarżących zły stan techniczny budynku mieszkalnego mającego ulec rozbudowie. Nadto z akt sprawy nie wynika, iż wykonanie przez inwestorów robót budowlanych było podyktowane złym stanem technicznym budynku mieszkalnego. Wniosek o pozwolenie na budowę z dni [...] r. określał zamierzenie budowlane jako rozbudowa budynku mieszkalnego o część mieszkalną i budowa jednokondygnacyjnego garażu i takie roboty budowlane, objęte wnioskiem, zostały rozpoczęte przez skarżących z tym, że jeszcze przed uzyskaniem wymaganej decyzji. Reasumując należy wskazać, iż uzyskanie przez skarżących ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę było warunkiem koniecznym dla rozpoczęcia i prowadzenia tej budowy (rozbudowy, nadbudowy) w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.