II SA/Sz 665/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi A. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i A. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 59 f ust 1, 2, 3, art. 59 g ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) i art. 123 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego dobudowania wiatrołapu do budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w [...] oraz wypełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r., celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ustalił dla właścicieli ww. obiektu budowlanego A. i A. S. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że na nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w [...] dokonano samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Przedmiotowy wiatrołap został wzniesiony w 1999 r. co znajduje potwierdzenie w złożonym przez inwestora w dniu [...] r. oświadczeniu. Brak jest dokumentów świadczących o wydanym pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Organ I instancji wskazał, iż dla tego typu przypadku miały zastosowanie przepisy art. 48 ust. 2 i 3 w/w ustawy Prawo budowlane, dlatego postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na właścicieli wiatrołapu, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określone obowiązki. Właściciele obiektu przedłożył niezbędne dokumenty wynikające z ww. postanowienia, dlatego zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 naliczono opłatę legalizacyjną. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wyliczenie kary nastąpiło zgodnie z art. 59f ust. 1, 2, 3: s - stawka opłaty zgodnie z art. 59f ust. wynosi - 500 zł; k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego I wynosi - 2,0 określa załącznik do w/w ustawy; w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi - 1,0; s x k x w x 50 = 500 x 2,0 x 1,0 x 50= 50 000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i A. S. zarzucając, iż organ I instancji niesłusznie potraktował wiatrołap dobudowany do budynku jednorodzinnego jako budynek mieszkalny jednorodzinny przyjmując kategorię I. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji i wskazał, iż w dniu [...] r. organ nadzoru dokonał oględzin obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w[...] . Stwierdzono, że do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano wiatrołap o wymiarach 2,3m x 5,6m. Inwestor A. S. oświadczył, że obiekt wybudowany został w roku [...] bez pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 w/w ustawy. W świetle powyższych przepisów budowa ww. obiektu wymagała pozwolenia na budowę właściwego organu, którego inwestorzy nie uzyskali. Dalej organ II instancji wskazał, że po ustaleniu powyższego organ I instancji wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 48, ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakazujące inwestorom dostarczenie w terminie do [...] r. 4 egz. projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentów potwierdzających posiadanie przez projektantów uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz zaświadczenia właściwego organu o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wykonał nałożone obowiązki w terminie. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, które umożliwiają zalegalizowanie obiektu, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, ponieważ inwestor posiada zaświadczenie, iż plan zagospodarowania zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr L V /1025/06 z dnia [...] r. dopuszcza na przedmiotowej nieruchomości zabudowę mieszkaniową, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w myśl przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisami właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada prawidłowość i kompletność przedłożonych dokumentów oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 i art. 59 f ust. 1 ww. ustawy. Ustosunkowując się do argumentów skarżących, organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy wiatrołap jest częścią budynku mieszkalnego w związku z czym należy do kategorii I . Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A. i A. S.. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż wiatrołap znajdował się w tym miejscu od początku powstania budynku, a jedyną zmianą jakiej dokonali, było powiększenie o 8 m² istniejącego wiatrołapu. Umożliwiło to przeniesienie wejścia na niebezpiecznie strome schody prowadzące na piętro budynku z ciasnego korytarza do wiatrołapu. Pozwoliło to również swobodne manewrowanie wózkiem inwalidzkim zamieszkującej z nimi osoby niepełnosprawnej. Skarżący podnieśli również, że klasyfikacja tej części budynku jako rozbudowa domu, powinien być sklasyfikowany w kategorii III jako "przyklejony" budynek gospodarczy. Dodatkowo wskazali, że projekt przebudowy został wykonany przez architekta, jak również na fakt, iż znaleźli się w trudnej sytuacji finansowej, a postanowienie o obciążeniu kwotą [...] zł wydaje się krzywdząca oraz niewspółmierna do winy i poniesionych kosztów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, oceniając legalność zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności oznacza badanie prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu przez Sąd, jednakże z innych przyczyn niż podali skarżąc formułując zarzuty skargi. W niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje fakt dokonania przez skarżących samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego wiatrołapu o wymiarach jak opisano w w/w zaskarżonym postanowieniu. Z oświadczenia jednego z inwestorów A. S. złożonego do protokołu oględzin przedmiotowego obiektu sporządzonego w dniu [...] r. wynika, iż wiatrołap został wybudowany w [...] r. Podkreślić w tym miejscu należy, iż A. S. złożyła na rozprawie w dniu [...] r. oświadczenie, że według jej wiedzy ganek został wybudowany znacznie wcześniej tj. w [...] r. Organ I instancji, w ramach postępowania legalizacyjnego, po wykonaniu przez skarżących obowiązku dostarczenia stosownych dokumentów nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) - ustalił na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 59 f ust. 1,2,3 i art. 59 g ust. 1, 2, 3 ww. ustawy (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Zdaniem Sądu, szczególne znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, daty wybudowania spornego obiektu. Wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) wprowadzała w art. 49 ust. 1 wyjątek od zasady nakazu rozbiórki w przypadku samowoli budowlanej określonej w art. 48 tej ustawy stanowiąc w tym przepisie (w pierwotnym brzmieniu), iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nowelizacja tego przepisu ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) zmieniła treść tego przepisu w ten sposób, iż stanowił on, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zmieniła brzmienie art. 49 wprowadzając obligatoryjne opłaty legalizacyjne. W art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. wyłączono stosowanie art. 49 ust. 1 w brzmieniu przed wejściem w życie w/w ustawy tj. przed 11 lipca 2003 r. umożliwiającego legalizację samowoli bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, pomimo, iż spełnione zostały, przed wejściem w życie noweli z 2003r., wymogi określone w tym przepisie. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK ZU 2006, nr 9-A, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji powyższego orzeczenia ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 poz. 665) w przepisie art. 3 przewidziano możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie takich obiektów budowlanych bez opłaty legalizacyjnej. Przywołany przepis określa jakie dokumenty wymagane są uzyskania pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu oraz zakreśla ramy czasowe składania wniosków w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowania w okresie otwartym do składania wniosków o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bez opłaty legalizacyjnej, to zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., powinny prowadzić postępowanie z uwzględnieniem treści przepisu art. 3 ww. ustawy. Sąd wziął tu pod uwagę, że zwłaszcza w sytuacji sprzecznych oświadczeń skarżących wskazujących czas wybudowania spornego wiatrołapu na rok 1997, 1998 i 1999, iż organy obu instancji nie ustaliły precyzyjnie daty zakończenia budowy. Zdaniem Sądu, data zakończenia budowy wiatrołapu, z uwagi na tak odmienne skutki prawne z tą kwestią związane, winna być przedmiotem szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W przypadku gdy od zakończenia dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego skarżących do dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. zmieniającej przepis art. 49, czyli do 11 lipca 2003 r., upłynęło 5 lat, przepis art. 3 ww. ustawy znajdzie zastosowanie ze wszystkimi tego konsekwencjami. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów procedury tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Nadto Sąd zwraca uwagę, iż kategorie obiektów budowlanych, do których odsyła art. 57f, w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą być stosowane jedynie w stosunku do obiektów wskazanych w załączniku do tej ustawy Prawo budowlane. Jeśli przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie jest obiekt jednoznacznie wskazany w ww. załączniku, to przepis art. 59f nie może znaleźć zastosowania. Przedmiotem niniejszego postępowania związanego z zalegalizowaniem samowoli budowlanej nie jest żaden obiekt budowlany wskazany w w/w załączniku, lecz obiekt niesamodzielny stanowiący część innego obiektu. Nie ma również podstaw by zastosować wobec niego kategorię V – inne budowle, skoro przedmiotowy ganek nie może zostać uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział w ustawie możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości proporcjonalnej z uwzględnieniem stosunku powierzchni dobudowanej do powierzchni całego obiektu, a obliczanie tej opłaty na podstawie algorytmu wskazanego w art. 59f w związku z art. 49 ust. 2 byłoby sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, należy przyjąć, iż w istniejącym stanie sprawnym brak jest podstaw do naliczenia opłaty legalizacyjnej od dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej niesamodzielnej części obiektu. Wymienione naruszenia zasad postępowania administracyjnego, które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędna wykładania przepisu art. 59f ustawy Prawo budowlanego, zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.