II SA/Sz 665/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania połączenia szkół oddala skargę v W dniu [...] r. Kurator Oświaty działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) negatywnie zaopiniował połączenie Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. i Gimnazjum Nr [...] w Z. w Zespół Szkół Nr [...] w Z. (opinia nr [...]). Uzasadniając opinię organ nadzoru pedagogicznego wskazał, że proponowane przez Gminę Z. połączenie szkół w zespół nie będzie miało wpływu na jakość kształcenia i opieki w obu szkołach. Nie ulegną bowiem zmianie warunki lokalowe ani sposób korzystania z pomieszczeń pracowni, czy pomieszczeń zaplecza sportowo-rekreacyjnego. Szkoły te zajmują jeden budynek i mimo oddzielnych wejść uczniowie mają możliwość swobodnego przemieszczania się po całym budynku, którego podział jest umowny i nie wynika z istniejących barier architektonicznych (pierwsze piętro zajmuje Szkoła Podstawowa, drugie Gimnazjum). Obecnie szkoły, oprócz oddzielnych sal lekcyjnych i sanitariatów, wspólnie korzystają m. in. z sali gimnastycznej, kompleksu boisk, biblioteki, świetlicy pełniącej równocześnie funkcję stołówki. Połączenie Szkoły Podstawowej Nr [...] i Gimnazjum Nr [...] w Zespół Szkół Nr [...] nie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa w budynku ani zmianę wykorzystania ciągów komunikacyjnych. Nie ma także związku z potencjalną ofertą zajęć pozalekcyjnych, które obecnie realizowane są przede wszystkim w ramach godzin wynikających z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2006 r. nr 97 poz. 674 ze zm.) ze względu na znaczne zredukowanie od kwietnia bieżącego roku finansowania zajęć pozalekcyjnych przez organ prowadzący. Potencjalna oferta zajęć pozalekcyjnych w Zespole Szkół Nr [...] będzie zależała przede wszystkim od dalszych decyzji organu prowadzącego oraz potrzeb uczniów, a nie od tego w jakiej strukturze organizacyjnej będą funkcjonować szkoły. W każdej ze szkół jest zatrudniona odrębna kadra pedagogiczna. W Szkole Podstawowej Nr [...] zdecydowana większość nauczycieli jest zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, w Gimnazjum Nr [...] ponad połowa nauczycieli pracuje w niepełnym wymiarze czasu pracy (są zatrudnieni także w innych szkołach miejskich). Kadra pedagogiczna obu szkół współpracuje ze sobą o czym świadczą, np. wspólnie organizowane rady szkoleniowe i spotkania integracyjne. Istniejąca w obu szkołach struktura zatrudnienia kadry pedagogicznej, relacje istniejące pomiędzy radami pedagogicznymi oraz decyzje organu prowadzącego o znacznym ograniczeniu przydziału godzin ponadwymiarowych obecnie zatrudnionym nauczycielom powodują, że połączenie Szkoły Podstawowej Nr [...] i Gimnazjum Nr [...] w zespół szkół nie wpłynie istotnie na zatrudnienie kadry pedagogicznej i lepsze wykorzystanie zasobów kadrowych. Nie zmieni się także organizacja dowozu dzieci i czas oczekiwania w szkole na powrót do domu. Zdaniem dyrektorów szkół w wyniku połączenia może ulec zmniejszeniu wymiar godzin opieki świetlicowej. Baza dydaktyczna, którą posiadają obie szkoły, jest w pełni wykorzystana i utworzenie Zespołu Szkół Nr [...] nie będzie miało wpływu na lepsze jej zagospodarowanie ze względu na realizację dwóch rożnych podstaw programowych (podstawa programowa kształcenia ogólnego dla szkół podstawowych oraz podstawa programowa kształcenia dla gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych). Podstawa programowa dla uczniów szkoły podstawowej jest dostosowana do ich możliwości percepcyjnych. Dzieci uczą się z reguły na materiale konkretno-obrazowym z wykorzystaniem odpowiednich obiektów i sytuacji. W gimnazjum ważną rolę odgrywa spójność programowa ze szkołą ponadgimnazjalną. Nauka w gimnazjum stanowi [...] letni spójny programowo okres kształcenia ze szkołą ponadgimnazjalną. W gimnazjum uczeń zostaje wyposażony w fundament wiedzy ogólnej, a następnie wiedza ta jest pogłębiana w zakresie odpowiadającym jego indywidualnym zainteresowaniom i predyspozycjom. Ponadto, dwie odrębne podstawy programowe zakładają inne cele wychowawcze dla uczniów szkoły podstawowej niż dla gimnazjum, co wiąże się z kształtowaniem odpowiednich postaw. W związku z powyższymi ustaleniami oraz zgodnie z zamysłem reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej, nie jest zasadne połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Na powyższą opinię Gmina Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Kuratorowi Oświaty do ponownego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej opinia narusza przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 -11 kpa, a także art. 75, 77, 80 , 81 i 85 kpa dotyczące postępowania dowodowego, oraz art. 107 w zw. z art. 140 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej opinii, przez co Gminę pozbawiono możliwości poznania motywów którymi kierował się organ nadzoru pedagogicznego. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty zgodnie z którym połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty przez rażące, nieuzasadnione i niepoparte racjonalnymi argumentami przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ nadzoru. W ocenie Gminy Z., organ nadzoru pedagogicznego w swojej opinii wskazał na liczne, ogólnie sformułowane (brak odniesienia do sytuacji gminy skarżącej) wskazania, co do tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjów. Takie stanowisko organu nadzoru pedagogicznego zdaje się kwestionować racjonalność działania samego ustawodawcy, który w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przewidział możliwość tworzenia zespołów składających się ze szkoły podstawowej z gimnazjum. Opinia kuratora w tej kwestii dotyczyć może zatem konkretnego przypadku zamiaru utworzenia takiego zespołu, nie zaś racjonalności ustawodawcy który stworzył taką możliwość i z której skorzystały liczne gminy podległe nadzorowi Kuratora Oświaty. W ocenie strony skarżącej jest nie do zaakceptowania, aby organ ten opierając się na bardzo ogólnych i nieprzystających do sytuacji danej gminy przesłankach, negatywnie zaopiniował zamiar połączenia szkół w zespół, co de facto zamyka drogę do utworzenia zespołu szkół w trybie art. 62 ust. 5 i 5b ustawy o systemie oświaty. Powodem podjęcia przez Radę Miejską w Z. uchwały w sprawie zamiaru połączenia szkół w zespół były względy merytoryczne i ekonomiczne. Połączenie szkół w zespół pozwoli dyrektorowi zespołu prowadzić elastyczną politykę kadrową, co jest istotne w obliczu niżu demograficznego i pozwoli na lepsze wykorzystanie kwalifikacji nauczycieli oraz bazy dydaktycznej łączonych szkół. Zespół Szkół Nr [...] liczyłby w dniu [...] r. [...] uczniów i [...] oddziałów, natomiast uczniowie i rodzice nie odczuliby skutków takiej zmiany, zmieniłby się jedynie pracodawca dla zatrudnionych nauczycieli. Ważny jest także aspekt ekonomiczny proponowanych zmian. Według szacunków oszczędności finansowe z tytułu utworzenia zespołu szkół z dniem [...] r. wyniosą za okres [...] r. [...] zł, a średnie roczne oszczędności dadzą kwotę [...] zł. Organ nadzoru pedagogicznego argumentów tych nie wziął w ogóle pod uwagę. Nie uzasadnił należycie wydanej przez siebie opinii co oznacza, że opinia ta powinna być pozytywna. Zaskarżoną opinią organ rażąco naruszył przepisy obowiązującego prawa, bezzasadnie przekraczając granice uznania administracyjnego, tym samym naruszył interes Gminy Z. jako podmiotu prowadzącego te placówki oświatowe. Kurator Oświaty nie rozpoznał wszechstronnie i wnikliwie całokształtu okoliczności sprawy, przez co naruszył zasady postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, a także art. 107 z zw. z art. 140 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie opinii negatywnej. Uchybienia te powodują, że Gmina została pozbawiona możliwości poznania motywów, którymi organ ten się kierował. Opinia będąca przedmiotem skargi nie posiada podstawowych elementów, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Najistotniejsze jest jednak rażące naruszenie kompetencji organu nadzoru pedagogicznego określonej w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Organ ten przy wydawaniu opinii winien kierować się celami, które spełniać ma placówka oświatowa. Jeżeli realizacja tych celów nie jest w jakiś sposób zagrożona, opinia musi być pozytywna. Wprawdzie organ nadzoru pedagogicznego wydając opinię posiada pewien luz decyzyjny, ale jest on ograniczony przez obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem strony skarżącej połączenie szkół w zespół nie zagraża realizacji zadań przez żadną z tych placówek. Poprawi natomiast jakość zarządzania, a powstałe oszczędności pozwolą na poprawę jakości nauczania. Planowane połączenie nie ingeruje bowiem w dotychczasową bazę lokalową szkół, ich wyposażenie, ilość oddziałów, zaplecze socjalne i inne. Planowane utworzenie zespołu wpływać będzie jedynie na strukturę zarządzania zespołem. Zamiar utworzenia zespołu zaopiniowały pozytywnie rady pedagogiczne obu szkół, czego Kurator nie uwzględnił. W uzasadnieniu opinii organ odwołuje się do enigmatycznych pojęć "reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej", które nie niosą ze sobą jakiejkolwiek treści, a przepisy prawa umożliwiają utworzenie takiego zespołu. Tak wadliwe rozstrzygnięcie bezpodstawnie ingeruje w sferę działania gminy Z., która ponosi ciężar organizacji nauczania w szkołach podstawowych i gimnazjach i posiada pełne prawo aby mieć wpływ na tę sferę, którą Kurator swoją nieprzekonującą opinią narusza. Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona opinia została należycie uzasadniona i wydana po wszechstronnym zbadaniu sprawy. Przy czym w sprawie nie mogło dojść do przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ opinia dotycząca zamiaru połączenia szkół nie zapada w toku postępowania administracyjnego, zatem organ nie mógł naruszyć przepisów postępowania administracyjnego, wydając tę opinię. Opinia kuratora oświaty nie ma formy postanowienia ani decyzji administracyjnej, jest opinią organu nadzoru pedagogicznego, a ustawa określa kompetencje do jej wydania. W opinii tej organ nadzoru pedagogicznego wyjaśnił dlaczego połączenie szkół w zespół nie poprawi jakości kształcenia i opieki w obu szkołach. Nie wpłynie też na poprawę bezpieczeństwa w budynku, czy poprawę wykorzystania ciągów komunikacyjnych, nie wpłynie na zwiększenie oferty zajęć pozalekcyjnych. W opinii wskazano, że w obydwu szkołach jest zatrudniona odrębna kadra pedagogiczna, a połączenie tych szkół w zespół nie wpłynie istotnie na lepsze wykorzystanie zasobów kadrowych. Nie zmieni się też organizacja dowozu dzieci do szkół i czas oczekiwania w szkole na powrót do domu, może natomiast ulec zmniejszeniu wymiar godzin opieki świetlicowej. Baza dydaktyczna obu szkół jest w pełni wykorzystana i utworzenie zespołu nie będzie miało wpływu na lepsze jej zagospodarowanie ze względu na realizację dwóch rożnych podstaw programowych. Dwie odrębne podstawy programowe zakładają inne cele wychowawcze dla uczniów szkoły podstawowej niż dla uczniów gimnazjum, co wiąże się z kształtowaniem odpowiednich postaw. Ponadto, odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizację pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Wydanie opinii przez organ nadzoru pedagogicznego poprzedzone było analizą całokształtu okoliczności sprawy, co wynika z protokołu ustaleń i czynności w celu wydania opinii. Zgodnie z założeniami reformy edukacji w [...] r. zaczęły funkcjonować [...] letnie szkoły podstawowe i [...] letnie gimnazja. Zarówno w szkołach podstawowych jak i w gimnazjach zostały określone główne cele edukacyjne i wychowawcze, uwzględniające potrzeby uczniów, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki rozwojowej uczniów gimnazjum. Połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy. Również w kontekście realizacji podstawy programowej nie jest uzasadnione łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum, ale tworzenie zespołu gimnazjum ze szkołą ponadgimnazjalną. Minister Edukacji Narodowej w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4 poz. 17) odrębnie określił podstawę programową kształcenia ogólnego dla szkół podstawowych (załącznik nr 2 do rozporządzenia) oraz dla gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych. Zgodnie z załącznikiem nr 2, kształcenie ogólne w szkole podstawowej tworzy fundament wykształcenia i dzieli się na dwa etapy edukacyjne. Etap I edukacyjny obejmuje klasy I-III szkoły podstawowej (edukacja wczesnoszkolna), a II etap edukacyjny obejmuje klasy IV-VI szkoły podstawowej. Natomiast w przypadku gimnazjum ważną rolę odgrywa spójność programowa ze szkołą ponadgimnazjalną. Powołane rozporządzenie w § 1 pkt 2 lit.c określa podstawę programową kształcenia ogólnego dla gimnazjów i szkól ponadgimnazjalnych, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego (załącznik nr 4 do rozporządzenia). Zgodnie z załącznikiem nr 4, po ukończeniu szkoły podstawowej, uczeń kontynuuje kształcenie ogólne na III i IV etapie edukacyjnym. III etap edukacyjny realizowany jest w gimnazjum, a IV w szkole ponadgimnazjalnej. Kształcenie na etapie edukacyjnym III i IV tworzy programowo spójną całość i stanowi fundament wykształcenia. Obie podstawy programowe zakładają inne cele wychowawcze dla uczniów szkoły podstawowej, niż dla gimnazjum, co wiąże się z kształtowaniem odpowiednich postaw. Dlatego łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w jeden zespół w myśl reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej, nie jest zasadne. Zaś zarzuty naruszenia przepisów prawa, przekroczenia granic uznania administracyjnego, czy też przekroczenia ustawowych kompetencji przy wydaniu opinii są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej opinii organu nadzoru pedagogicznego pozwala stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 6 -11 kpa, a także art. 75, 77, 80 , 81 i 85 kpa dotyczących postępowania dowodowego, oraz art. 107 w zw. z art. 140 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej opinii i pozbawienie, jak twierdzi strona możliwości poznania motywów którymi kierował się organ nadzoru pedagogicznego wydając zaskarżoną opinię, należy wskazać na specyfikę opinii organu nadzoru. Opinia wydana przez kuratora oświaty na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie musi mieć formy postanowienia, ponieważ nie zostaje wydana w toku postępowania i nie stosuje się art. 106 § 5 kpa. Natomiast stosuje się art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, brak zaś stanowiska tego organu skutkuje przyjęciem rozstrzygnięcia w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Jeżeli zatem opinia organu nadzoru nie jest wydawana w toku postępowania wyjaśniającego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, to nie można twierdzić, że nastąpiło naruszenie przepisów proceduralnych. Można ewentualnie wskazywać na naruszenie tych przepisów (ogólnych zasad), które nakazują organom administracji działanie na podstawie przepisów prawa, przy przestrzeganiu zakresu kompetencji (właściwości), a swoje stanowisko wyrażać w sposób jasny, zrozumiały dla adresata, wskazując jednocześnie na motywy rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe wywody do rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że opinie wydał właściwy organ, a mianowicie kurator oświaty, który działał w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. W kwestii wyjaśnienia okoliczności sprawy związanych z planowanym połączeniem szkół, to wbrew zarzutom podniesionym w skardze należy wskazać, że opinia kuratora oświaty została wydana po uprzednim dokonaniu dokładnej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Strona skarżąca formułując zarzut nie wyjaśnienia okoliczności sprawy pomija całkowicie, to że przed wydaniem opinii przez kuratora oświaty został sporządzony przez wizytatora protokół ustaleń i czynności w celu wydania opinii dotyczącej połączenia szkół (k. [...] akt sądowych). Protokół ten zawiera szczegółową analizę wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie ocenę: warunków lokalowych, kwalifikacji kadry pedagogicznej, prowadzonej i planowanej dydaktyki, obecnej i przewidywanej ilości uczniów, stanowiska rodziców. Protokół sporządzony przez wizytatora zawiera także [...] wniosków końcowych w sprawie połączenia szkół. Protokół jest szczegółowy i dokładnie analizuje wszystkie okoliczności sprawy. Bezzasadny jest zatem zarzut, że przed wydaniem opinii kurator oświaty nie dokonał odpowiednich ustaleń. Nie jest zasadny również zarzut dotyczący treści przedstawionej przez kuratora oświaty opinii. Strona skarżąca podnosi, że opinia zawiera ogólnikowe stwierdzenia i brak w niej odniesienia się do konkretnej sytuacji w jakiej znajduje się gmina. Wbrew podniesionemu zarzutowi należy stwierdzić, że opinia jest merytoryczna, konkretna i zawiera ocenę wszystkich okoliczności sprawy, które uzasadniają odmowę udzielenia zgody na połączenie szkół. Opinię zredagowano zwięźle, ale jej treść jest merytoryczna. Została ona szczegółowo przedstawiona w części opisowej uzasadnienia. Uzasadniona jest więc konkluzja, że nie naruszono art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Opinia jest negatywna i zamyka stronie skarżącej możliwość połączenia szkół, ale przy jej wydaniu nie naruszono prawa. Strona skarżąca wskazała także, że podejmując inicjatywę połączenia szkół kierowała się względami merytorycznymi oraz ekonomicznymi. Połączenie szkół miało zdaniem skarżącej umożliwić dyrektorowi zespołu prowadzenie elastycznej polityki kadrowej, co ma znaczenie w warunkach niżu demograficznego, a nadto prowadzić do oszczędności finansowych. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że pojęcie "elastycznej polityki kadrowej" nie jest pojęciem normatywnym. Nie występuje w ustawach regulujących funkcjonowanie oświaty i status prawny nauczycieli. Jest pojęciem nieokreślonym i można mu przypisać różną treść. Organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się wprost do tego pojęcia, i słusznie, ponieważ jest ono pozaustawowe, a wydanie opinii poprzedził szczegółową analizą stanu kadry nauczycielskiej oraz jej zadań dotyczących szkolnictwa na poziomie podstawowym i gimnazjalnym. Analiza ta uwzględnia warunki istniejące w gminie, w tym także sytuację demograficzną. Co do kwestii finansowych i nie odniesienia się do nich w opinii organu, trzeba wskazać, że skoro organ uznał, iż planowane połączenie szkół jest nieuzasadnione w świetle przepisów regulujących funkcje oświatowe, to ewentualne oszczędności w budżecie gminy nie mogą przesądzać o celowości utworzenia zespołu szkół. W związku z tym mając, na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.