II SA/Sz 665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia 26 lutego 2018 r., odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont mieszkania z powodu braku środków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dochód wnioskodawcy jako osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł, a więc przekracza kryterium dochodowe, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) wynosi 634 zł. Organ podał, że ze względu na brak środków nie jest możliwe udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Organ wyjaśnił, że w 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. zrealizował świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości 4.755.594,98 zł. Liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w 2017 r. wyniosła 6.298. Średnia miesięczna wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na osobę wyniosła 63,19 zł. W 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych dysponował budżetem w kwocie 3.500.515 zł. Na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w roku 2018 utrzyma się na poziomie 2017 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. opisał swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. Wskazał, że otrzymane mieszkanie z zasobów ZBiLK wymaga remontu. Podkreślił, że w chwili obecnej nie stać go na dokończenie remontu, który już rozpoczął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 41 pkt 1 i art. 106 oraz 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że dochód wnioskodawcy wynoszący [...] zł w sposób oczywisty przekracza kryterium dochodowe, tj. kwotę 634 zł. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że w ogóle nie przysługuje wnioskodawcy wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W ramach pomocy wnioskodawca otrzymał w dniu 29 grudnia 2017 r. od Gminy Miasto S. lokal mieszkalny położony w S. przy ul. [...]. W umowie udostępnienia lokalu na rzecz wnioskodawcy zobowiązał się on do wykonania prac remontowych na własny koszt bez prawa żądania zwrotu poniesionych nakładów. Jak wynika z akt sprawy obecnie możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w S. są ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W związku z powyższym nie wszystkie nawet uzasadnione i niezbędne potrzeby będą zaspokojone w całości lub części przy rozpatrywaniu wniosku o pomoc finansową. Kolegium zauważyło, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i wnioskodawcy tej pomocy. Na powyższą decyzję Kolegium M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie stać go na remont mieszkania otrzymanego od Gminy Miasto S.. Wyjaśnił, że od 2010 r. jest osobą bezdomną. Zły stan zdrowia spowodował niezdolność do podjęcia pracy w zawodzie jako ślusarz-monter-spawacz. Obecnie potrzebuje pomocy finansowej na dokończenie remontu, który zapobiegnie jego bezdomności. Do końca sierpnia 2018 r. będzie mieszkać na działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że nie wie dlaczego Kolegium przyjęło, że uzyskuje dochód w wysokości [...] zł, w sytuacji kiedy on nigdy takiej kwoty nie zarobił. Dodał, że nadal remontuje przydzielone mu mieszkanie i potrzebuje środków na jego dokończenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., odmawiająca przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont mieszkania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1058 ze zm.) zwanej dalej "u.p.s.". Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z treści art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, i art. 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", (...) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) ustalono, że ww. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis ten w ust. 4 stanowi z kolei, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 i 1292); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2017 r. poz. 1459). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący, osiągając dochód w wysokości [...] zł, przekroczył kryterium dochodowe, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W tej sytuacji mógł być przyznany jedynie specjalny zasiłek celowy na podstawie w art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Świadczenie to, podobnie jak zasiłek celowy, przyznawane jest uznaniowo, co nie zwalnia jednak organu pomocy społecznej z obowiązku wyjaśnienia, czy istotnie w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu powołanego przepisu, w czym się one przejawiają, a także w razie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia, wyczerpującego uzasadnienia przyczyn odmowy. Wyjaśnić bowiem trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Obowiązkiem organu administracji jest przy tym wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Organy obu instancji wskazanym wyżej wymogom nie sprostały. Po pierwsze, według ustaleń organów dochód skarżącego wyniósł [...] zł, przekraczając kryterium dochodowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie przedstawił w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień. Nie jest jasne w jaki sposób i na podstawie jakich źródeł dochodów organ ustalił wysokość dochodów skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Sąd, analizując akta sprawy może jedynie domyślać się jakie dochody legły u podstaw ustaleń organu. Tym niemniej wyjaśnienia takie winny znaleźć się w motywach rozstrzygnięcia kierowanych do skarżącego, pozwalając również sądowi administracyjnemu możliwość odniesienia się do stanowiska organu. W uzasadnieniu decyzji organ powinien wymienić poszczególne źródła dochodów, ze wskazaniem kwot tych dochodów, a następnie zsumować wysokość poszczególnych części składowych w celu określenia łącznej kwoty dochodu skarżącego. Stosownych obliczeń nie przedstawiono w uzasadnieniu decyzji. Z kolei organ odwoławczy przyjął za prawidłową kwotę ustaloną przez organ I instancji, stwierdzając jedynie, że z racji przekroczenia kryterium dochodowego, rozważeniu podlegać mogło wyłącznie przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Powyższe wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie zasadom sporządzenia uzasadnienia decyzji. Po drugie, organy orzekające w sprawie odmawiając przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego powołały się na ograniczone środki co uniemożliwia udzielenia wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, takie stanowisko organów nie zasługuje na akceptację. Odwołanie się wyłącznie do ograniczonych środków finansowych czyniłoby możliwość uzyskania specjalnego zasiłku celowego przez osoby przekraczające kryterium dochodowe regulacją tylko teoretyczną i martwą. Szczególne okoliczności, o których mowa w dyspozycji artykułu 41 u.p.s., należy oceniać indywidualnie przez pryzmat sytuacji życiowej wnioskodawcy i celu na jaki przeznaczone miałoby zostać wsparcie. Tymczasem organy w uzasadnieniu decyzji nie rozważyły indywidualnej sytuacji skarżącego, w tym stanu jego zdrowia, możliwości zarobkowych, faktu, że od 2010 r. jest on osobą bezdomną i że wnioskowane wsparcie miałoby na celu wyjście ze stanu bezdomności, co wpisywałoby się wprost w jedną z przesłanek udzielenia pomocy społecznej wymienioną w art. 7 pkt 3 u.p.s., którą jest bezdomność. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji takich rozważań nie zawiera, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. Sąd uznał, że wydając kwestionowane decyzje naruszono również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego przedstawienia przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając decyzje w sprawie, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przesądzając ostatecznej treści rozstrzygnięcia, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe uwagi, rozstrzygną w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2018 r. z uwzględnieniem celów pomocy społecznej, a decyzje uzasadnią w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.