II SA/Sz 666/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Z. L. i J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 K.p.a. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49b ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Z. L. oraz J. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr[...] , w przedmiocie ustalenia dla Z. L. i J.B. opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł za wybudowanie bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr[...] , położonej przy ulicy [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przez Z.L. i J.B. garażu, zlokalizowanego na działce nr [...] , położonej przy ulicy [...] w [...] . W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że na powyżej wymienionej działce zrealizowany został budynek o wymiarach zewnętrznych [...] , dwuboksowy, przedzielony ścianą z płyt ogrodzeniowych osadzonych w słupach żelbetonowych. Zewnętrzne ściany boczne wykonane zostały również z płyt ogrodzeniowych pełnych zamontowanych na słupach żelbetonowych. Ścianę tylną stanowi istniejący mur ogrodzeniowy z cegły pełnej ocieplony płytami styropianowymi. Konstrukcja dachu – dwuspadowa drewniana. Według oświadczeń inwestorów boksy użytkowane są jako budynki gospodarcze, zrealizowane na podstawie zgłoszeń złożonych w Starostwie Powiatowym w [...] , do których to Starostwo nie wniosło sprzeciwu. Nadto Z. L. i J. B. uzyskały od Burmistrza Miasta [...] decyzję o warunkach zabudowy nr[...] , z dnia [...] r., dotyczącą montażu dwuboksowej wiaty gospodarczej nietrwale związanej z gruntem na okres [...] lat, przeznaczonej do składowania opału, narzędzi itp. Przed otrzymaniem tej decyzji pismami z dnia [...] r. złożonymi w Starostwie Powiatowym w [...] , zgłosiły zamiar wykonania dwóch wiat tymczasowych o wymiarach[...] ., do których Starostwo nie wniosło sprzeciwu. Ze złożonych zgłoszeń przez inwestorów wynika, że mieli zamiar postawienia dwóch wiat tymczasowych o powierzchni do 10 m2 każda, a zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), obowiązującej w październiku 2004 r., inwestor na podstawie zgłoszenia miał prawo wybudować wolno stojący budynek gospodarczy, wiatę i altanę o powierzchni zabudowy do [..] m2, przy czym łączna ilość tych obiektów nie mogła przekraczać jednego na każde [...] m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie mogła być mniejsza niż [...] m2. W rzeczywistości powstał jeden budynek dwuboksowy o powierzchni zabudowy 23,46 m2, który według obowiązujących wówczas przepisów wymagał zezwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentów wymaganych przepisami prawa w celu doprowadzenia wspomnianego budynku do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek został wykonany, a zatem organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [..] zł - zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Od postanowienia organu I instancji strony wniosły zażalenie wnosząc o odstąpienie od wymierzonej opłaty legalizacyjnej i legalizację obiektu. W uzasadnieniu skarżące podniosły, iż zażalenie zasługuje na uwzględnienie ze względu na fakt podpisania zawiadomienia złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w imieniu Zarządu Wspólnoty przez osobę nieuprawnioną. Dalej skarżące podniosły, że wzniesiony obiekt został wybudowany za zgodą odpowiednich organów, a nałożony obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów wykonały w wymaganym terminie. Ponadto skarżące sugerowały, że zaistniała sytuacja spowodowana jest błędnie wydaną decyzją administracyjną, za którą one ponoszą konsekwencje a nałożenie przedmiotowej kary spowoduje pogorszenie i tak trudnej sytuacji materialnej wezwanych. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu podał, że ustawa – Prawo budowlane w sposób jednoznaczny określa przesłanki warunkujące legalizację wzniesionych obiektów bez stosownego zgłoszenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Organ II instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. z dokumentacji inwentaryzacji przedłożonej przez inwestorów, protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej na przedmiotowej posesji, stwierdził, że skarżące wybudowały wspólnie jeden obiekt gospodarczy dwuboksowy – wiatę, nietrwale związaną z gruntem, nieposiadającą fundamentów. Wzniesiona konstrukcja została posadowiona przy murze stanowiącym ogrodzenie przedmiotowej posesji, nie będąc z nim powiązana. Ponieważ wzniesiona inwestycja jest zgodna z ustaleniami prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 8 grudnia 2004 r., znak:[...] , należało umożliwić inwestorom doprowadzenie ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 49b ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy art. 59g, z tym, że w przypadku budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do [..] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde [..] m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2), wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi [..] zł. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyły Z. L. i J. B. wnosząc o zniesienie kary w wysokości [...] zł tzw. opłaty legalizacyjnej i legalizację obiektu. Skarżące wskazały, że wiaty gospodarcze zostały wybudowane w [..] r. zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] r., wydane przez Burmistrza Miasta [...] a Starostwo Powiatowe w [...] nie wniosło sprzeciwu (pismo [..] z dnia [...] r.), gdzie wszędzie według skarżących widniej wpis o wiatach gospodarczych, a przemianowanie na budynek gospodarczy nastąpiło podczas wykonywania czynności przez Nadzór Budowlany w [...] w dniu [...] r. Skarżące podniosły również, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych jest bezprzedmiotowe, ponieważ wiaty są wybudowane i użytkowane od [...] r. "i nie było czego wstrzymywać". W tym postanowieniu zobowiązano również do dostarczenia przez skarżące w terminie [...] dni dokumentów: 1) opracowania zawierającego opis oraz rysunki przedstawiające rodzaj i zakres wykonywanych robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) projekt zagospodarowania działki [...] ; 3) zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wykonały. Wskazały również, że zgodnie z uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] nr [...] korzystają i ponoszą comiesięczne opłaty za grunt pod wiatami od miesiąca [...] r. w kwocie [...] . Ponadto podniosły, iż pomimo wystąpienia o wycofanie wniosku przez Zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie sprawdzenia wiat gospodarczych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, ze względu na wszczęte postępowanie administracyjne. Według skarżących postępowanie takie narusza art. 105 § 2 k.p.a. Skarżące wskazały również na swoje niskie dochody i brak możliwości poniesienia kosztów związanych z opłatą legalizacyjną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwarzył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została wyjaśniona należycie okoliczność, czy wybudowany przez skarżące obiekt budowlany to jeden budynek gospodarczy dwuboksowy, czy też dwa budynki przyległe do siebie. Organy administracji przeprowadziły wprawdzie postępowanie dowodowe na tę okoliczność, nie oceniły go zgodnie z regułą wyrażoną w art. 80 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu, jak i postanowieniu organu I instancji mowa o jednym obiekcie budowlanym. Jednak analiza treści protokołu z oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu 15 lutego 2007 r. nasuwa już wątpliwości w tym zakresie. Na stronie drugiej protokołu zapisano bowiem: "Budynek posiada wspólną ścianę środkową z budynkiem o takiej samej konstrukcji i wymiarach." Taki zapis w protokole oględzin wskazuje, że skarżące wybudowały dwa budynki gospodarce. Jeżeli faktycznie wybudowane zostały dwa budynki, to zrealizowana inwestycja odpowiadałby skierowanym przez skarżące w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszeniom planowanych robót budowlanych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany wybudowany został przez skarżące bez zgłoszenia właściwemu organowi, a w konsekwencji nie dawał podstaw do przeprowadzenia na tym etapie sprawy postępowania na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.