II SA/Sz 667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. i S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i S. W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] A, działając na podstawie art. 123 oraz art. 143 K.p.a. oraz art. 57 pkt 7 oraz art. 59f ust. 1 i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na J. i S. W. karę w wysokości [...] zł, z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym, położonego przy ul. [...] w [...] , z naruszeniem przepisów art. 54 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz w sprawie budowy budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym. Kontrola ta wykazała użytkowanie obiektu budowlanego będącego w budowie, zgodnie z jego przeznaczeniem, co znalazło potwierdzenie w protokole z oględzin nieruchomości i w materiale zdjęciowym stanowiącym załącznik do protokołu. W dniu kontroli w części [...] budynku przechowywano między innymi [...] , [..] , wydzielono również stanowisko [...] . W części gospodarczej przechowywano artykuły [...] zarówno na regałach jak i w urządzeniach chłodniczych oraz akcesoria samochodowe i wyroby budowlane. Dalej organ I instancji wskazał, iż budowa budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym realizowana jest na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr[...] , udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym przy ul. [...] w[..] . Organ i instancji przytoczył również przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłat podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymiar kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Użytkowany budynek garażowy z pomieszczeniem gospodarczym zaliczony jest do kategorii III obiektów, gdzie k = 1, współczynnik wielkości obiektu w = 1; stawka opłaty s= 500 zł. Tak więc obliczono karę według wzoru: s x k x w x 10 = 500 zł x 1,0 x 1,0 x 10 = 5.000 zł. J. i S. W. wnieśli od ww. postanowienia zażalenie oświadczając w nim, iż nie użytkowali budynku garażowego, nadto wskazali, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę garaży z pomieszczeniem gospodarczym nie nałożono na inwestorów obowiązku oddania obiektu do użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , po rozpatrzeniu ww. zażalenia, decyzją z dnia [...] r., nr[..] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..]. z dnia [...] r. Organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, iż podczas kontroli budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym zlokalizowanego przy ul. [...] w[...] , wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...] , stwierdzono składowanie w przedmiotowym obiekcie opon i drewna opałowego, wydzielenie stanowiska warsztatowego, ponadto w części gospodarczej przechowywane były artykuły przemysłowe, żywnościowe, akcesoria samochodowe oraz wyroby budowlane składowane na regałach i w urządzeniach chłodniczych. W toku prowadzonego postępowania ustalono również, że zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy budowa została zakończona w dniu [...] r. Zgodnie z przepisami art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ odwoławczy uznał, iż inwestorzy nie dopełnili ww. obowiązku i w takim przypadku zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przedmiotowa kara jest iloczynem stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W związku z powyższym dla obiektu budowlanego kategorii III kara wynosi s x k x w x 10 = 500 zł x 1,0 x 1,0 x 10 = 5.000 zł, co prawidłowo uzasadnił organ I instancji. Nadto organ II instancji odnosząc się do argumentów skarżących wyjaśnił, że zgodnie ze słownikiem PWN użytkowanie oznacza korzystanie z rzeczy (w tym wypadku z budynku), bez związku z jej przeznaczeniem. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera zapisu odnośnie obowiązku powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, nie mniej jednak nakłada ją na inwestora cytowany powyżej przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane. J. i S. W. zaskarżyli ww. postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] . W skardze wskazali, iż kontrola organu nadzoru budowlanego miała miejsce w dniu [...] r., natomiast budowa została zakończona w dniu [...] r. wpisem kierownika budowy w dzienniku budowy. Znajdujące się w pomieszczeniu narzędzia i artykuły spożywcze należały do ekipy budowlanej. Urządzenia chłodnicze ze względu na złe warunki atmosferyczne zostały wniesione do pomieszczenia dwa dni przed kontrolą i do dnia kontroli nie były uruchamiane. Brak zgłoszenia garażu do odbioru w okresie od [...] do [...] r. spowodowany był koniecznością wykonania inwentaryzacji geodezyjnej terenu po zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podnieśli, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. albowiem nie wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione, na podstawie wykonanych zdjęć nie można jednoznacznie przyjąć faktu użytkowania, organ nadzoru pominął fakt, iz w dniu kontroli trwała budowa, prowadzone były prace budowlane i rozłożone narzędzia, miejsce to stanowiło zaplecze budowy. Organ I instancji nie przesłuchał na powyższą okoliczność świadków np. pracowników budowy. Nadto skarżący podnieśli zarzut, iż nie zostali poinformowani o prawie wglądu w materiał dowodowy sprawy. W związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w kwestii analogicznej do będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz z załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, oceniając legalność zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wskazano. Skarga J.i S. W. okazała się zasadna. Analizując akta administracyjne, które odzwierciedlają przebieg postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do wniosku, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Gwarancją prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy jest realizacja przez organy administracji, w każdej fazie postępowania, zasad postępowania administracyjnego ujętych w poszczególnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, skonkretyzowana w poszczególnych przepisach Kodeku postępowania administracyjnego, kreująca prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania, do uczestnictwa w każdej czynności dowodowej, prawo zgłaszania przez stronę swoich żądań, opinii oraz zastrzeżeń, prawo do informacji o swojej sytuacji procesowej. Stosownie do art. 9 K.p.a. organy administracyjne mają obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organ zobligowany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co oznacza, iż zarówno organ I instancji jak i następnie organ odwoławczy winny zawiadomić strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. Uszczegółowieniem powyżej wskazanej ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest regulacja zawarta w art. 79 K.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Nadto, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , w celu ustalenia faktu samowoli budowlanej, w dniu [...] r. dokonał, w obecności S. W., oględzin nieruchomości skarżących położonej przy ul. [...] w[...] . Sporządzono na tą okoliczność protokół oraz dokumentację fotograficzną. W protokole organ nadzoru opisał obiekty będące przedmiotem oględzin oraz stwierdził fakt prowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego w oparciu o pozwolenie na budowę, a także stwierdził użytkowanie obiektu (garażu z pomieszczeniem gospodarczym) z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego oraz zawarł krótki opis rzeczy znajdujących się w tych pomieszczeniach. Następnie organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił stronę, iż w dniu [...] r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym położonego na ww. nieruchomości skarżących z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Kolejną czynnością organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było wydanie w dniu [...] r. postanowienia o nałożeniu kary z tytułu użytkowania spornych pomieszczeń z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji uchybił obowiązkowi zawiadomienia stron o oględzinach nieruchomości na siedem dni przed planowaną czynnością organu, w rezultacie prowadził postępowanie dowodowe przed wszczęciem postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania w sprawie jest niedopuszczalne w świetle przytoczonych powyżej uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego i stanowi takie naruszenie prawa, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Kolejną wadą postępowań prowadzonych przez organy obu instancji było zaniechanie obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed podjęciem postanowienia. Z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] r., stanowiącego wraz z dokumentacją fotograficzną jedyny materiał dowodowy w sprawie, nie wynika, aby skarżący został pouczony o treści art. 10 K.p.a. Brak jest też takiego pouczenia w piśmie skierowanym w dniu [...] r. do skarżących zawiadamiającym stronę o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu. Zauważyć należy, iż skarżący na etapie skargi podnieśli zarzut nieprawidłowego postępowania dowodowego w związku z tym, iż organy nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych tj. zaniechały przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków np. ekipy remontowej na okoliczność do kogo należą rzeczy znajdujące się w tym obiekcie. Nie bez znaczenia w tej sytuacji staje się fakt, iż skarżący nie zostali poinformowani w toku postępowania o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami spawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. Powyższe uchybienia procesowe stanowią naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Wymogi procesowe, o których mowa wyżej, nie zostały również spełnione w postępowaniu odwoławczym poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji nie dostrzegł powyższych uchybień i nie podjął żadnych działań zmierzających do ich wyeliminowania. Podkreślić należy, iz dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzony z naruszeniem art. 79 § 1 K.p.a. stanowił jedyny dowód na którym organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu konsekwencją powyższych uchybień procesowych jest naruszenie zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a., kreującej dla organów administracji prowadzących postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wymienione naruszenia zasad postępowania administracyjnego, które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.