II SA/Sz 667/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. Z.-P. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 14, 16, art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 98, art. 104 ust. 1, 2 i 3, art. 109, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) Prezydent Miasta ustalił, że K. K. pobrał nienależnie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego przyznane decyzją z dnia [...] za okres od [...] do [...] w kwocie [...] miesięcznie, co daje łączną kwotę [...] oraz wezwał go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] K. K. złożył wniosek o przywrócenie i wypłatę zasiłku stałego od [...] oraz o odstąpienie od zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Organ przeprowadził wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalił, że doszło do nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ skarżący nie poinformował o prowadzeniu gospodarstwa domowego z konkubiną oraz o zmianie sytuacji dochodowej, mimo przekroczenia obowiązującego kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...] organ uchylił decyzję z dnia [...] z powodu dysproporcji pomiędzy deklarowanym dochodem, a faktyczną sytuacją dochodową oraz wezwał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zatem w obiegu prawnym pozostała decyzja z dnia [...] przyznająca zasiłek stały od [...] bezterminowo. Odrębną decyzją z dnia [...] uchylono decyzję w przedmiocie zasiłku stałego z dnia [...]. Odnośnie decyzji z dnia [...] przyznającej zasiłek stały bezterminowo organ wskazał, iż wydana ona została w oparciu o ustalenie z których wynikało, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada żadnych dochodów. Natomiast na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranego materiału dowodowego, organ ustalił, nowe okoliczności, tj. że od [...] K.K. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną A. I. Źródłem ich utrzymania była praca dorywcza konkubiny za różne kwoty wynagrodzenia, których nie potrafiła dokładnie określić. W trakcie trwania postępowania wyjaśniającego zarówno skarżący jak i A. I. składali rozbieżne oświadczenia dotyczące daty od kiedy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe oraz wysokości uzyskiwanych dochodów. W świetle powyższego organ zwrócił się do ZBiLK o przesłanie zestawienia opłat dokonywanych przez skarżącego. Na podstawie dokonanej analizy organ ustalił, że skarżący zataił fakt, że [...]dokonał dwóch wpłat: jedną na kwotę – [...] i drugą na kwotę [...]. Natomiast w oświadczeniu złożonym w dniu [...] zarówno skarżący jak i A. I. podali, że we [...] zarobiła ona [...]zł a w [...] zł. Z zestawienia powyższego dochodu z wpłatami dokonanymi w tym okresie, wykazanymi przez ZBLiK, wynika, że wydatki na czynsz przewyższyły wysokość uzyskanego w tym czasie dochodu. Nadto oprócz czynszu, skarżący w tym czasie dokonywał opłat za inne media tj. gaz ok. [...], prąd co dwa miesiące ok. [...]. Powyższe ustalenia jednoznacznie potwierdzają fakt podawania przez skarżącego nieprawdziwych informacji dotyczących sytuacji osobistej i finansowej, co świadczy o braku współpracy z pracownikiem socjalnym i braku woli współdziałania ze strony skarżącego. Na podstawie dokonanych ustaleń organ uznał, że skarżący od [...]. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną A. I., a dochodem rodziny jest wynagrodzenie z dorywczej pracy konkubiny. Od powyższej decyzji K. K. złożył odwołanie, w którym zarzucił, że organ I instancji nie odwołał się w terminie 30 dni od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nadto podkreślił, że wywiady przeprowadzane z nim i jego konkubiną odbywały się pod dużą presją, byli manipulowani przez pracownika socjalnego. W opinii K. K. wydana decyzja jest niesłuszna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 6 pkt 14 i 16, art. 98, art. 104 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium słusznie organ I instancji uznał, że przyznane skarżącemu świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości [...] pobrane w okresie od [...] było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ww. ustawy, ponieważ nie poinformował on organu o zmianie sytuacji rodzinnej, tj. prowadzenia od [...] wspólnego gospodarstwa domowego z konkubiną, a co za tym idzie o zmianie sytuacji dochodowej związanej z zarobkowaniem konkubiny. Spełniona zatem została jedna z przesłanek zawartych w ww. przepisie, tj. niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej i osobistej. Konsekwencją nienależnie pobranych świadczeń jest norma zawarta w art. 98 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Odnosząc się do uzasadnienia kwestionowanej decyzji, Kolegium wskazało, iż organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji finansowej i rodzinnej zobowiązanego. Mianowicie ustalił, że w okresie [...] dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekroczył kryterium dochodowe. Natomiast kwoty dochodów podawane w oświadczeniach, były nieprawdziwe, ponieważ jak wynika z dokonanych przez organ I instancji obliczeń wydatki na mieszkanie przewyższały dochód. Słusznie również organ I instancji zarzucił, brak współpracy skarżącego w celu ustalenia sytuacji materialnej rodziny, przez zaniżanie kwoty dochodów. I tak np. w oświadczeniu złożonym przez skarżącego oraz jego konkubinę w dniu [...] wskazali, że [...] zarobiła ona [...], tymczasem z pisma ZBiLK wynika, że w tym miesiącu skarżący dokonał dwóch wpłat na poczet czynszu w kwocie [...]. Reasumując Kolegium podało, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym składane przez skarżącego rozbieżne oświadczenia dotyczące pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z konkubiną oraz wysokości uzyskiwanych dochodów świadczą o braku współdziałania, w celu ustalenia realnej sytuacji finansowej rodziny skarżącego. Powyższe stanowiło podstawę uznania przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, pozwalający na odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia, umorzenia tej kwoty w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wydaną decyzją, w której organ dowodzi, że jego sytuacja materialna jest dobra i nie zasługuje na pomoc, ponieważ jest wręcz odwrotnie. Dalej wskazał, że nie był w stanie podać dokładnych dochodów uzyskiwanych przez konkubinę z tytułu pracy, ponieważ nie prowadzi księgowości. Aktualnie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i od roku nie może znaleźć pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga częściowo okazała się zasadna. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi do sądu jest decyzja ustalająca, że skarżący pobrał w okresie od [...] nienależne świadczenie w postaci zasiłku stałego w kwocie [...] miesięcznie (łącznie [...]) oraz wzywająca go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, świadczenie nienależnie pobrane to "świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej". Z uwagi na treść art. 98 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że: "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio." Obowiązkiem organu jest wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia po pierwsze czy zaistniały okoliczności wskazujące na spełnienie co najmniej jednej z ustawowych przesłanek świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu wyżej cytowanej definicji i po drugie, czy istnieją podstawy do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a zatem po trzecie, do ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Samo natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ze skutkiem ex nunc decyzji przyznającej świadczenie nie należy do istoty postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i nie musi poprzedzać, a wręcz przeciwnie, postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ pomocy społecznej decyzją z dnia [...] przyznał K. K. zasiłek stały w kwocie [...] miesięcznie. Ze znajdującej się w tych aktach decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wynika również, że mocą tej decyzji opartej na identycznej podstawie prawnej, jak decyzja obecnie poddana kontroli sądowej, organ wezwał K. K. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego za okres od do [...] i ustalił jego kwotę na [...]. Decyzja ta nie stała się ostateczną, ponieważ na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło między innymi: (...) Wbrew temu co stwierdził organ I instancji, w zaskarżonej decyzji nie zostały spełnione przesłanki art. 6 pkt 16 ustawy do uznania, iż strona przedstawiła nieprawdziwe informacje bądź niedoinformowała o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej bo do takiej zmiany, która mogłaby mieć wpływ na prawo do świadczeń jeszcze nie doszło. W niniejszej sprawie doszło natomiast do błędnej interpretacji faktów i dowodów jakie zostały zgromadzone. (...) Przytoczone fakty i dowody doprowadziły organ odwoławczy do przekonania, ze wypłacony zasiłek stały ( w okresie od [...]) nie może być uznany za świadczenie nienależnie pobrane." Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, a co za tym idzie, korzysta z ochrony wynikającej z zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa, a zatem nie może być w postępowaniu administracyjnym uchylona ani zmieniona w zwykłym postępowaniu administracyjnym, bowiem § 2 tego artykułu zezwala na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie w jednym ze wskazanych w tym przepisie trybów nadzwyczajnych. Tymczasem organ I instancji, inspirowany upomnieniem się skarżącego, po wydaniu przez SKO powyższej decyzji, o wypłatę zasiłku stałego która została wstrzymana w związku z toczącym się postępowaniem, wszczął postępowanie administracyjne ponownie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, ale nie objął nim wyłącznie okresu następnego po okresie, którego dotyczyła ostateczna decyzja umarzająca postępowanie, lecz ignorując konsekwencje płynące z naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej swoim postępowaniem objął część okresu ostatecznie już przesądzonego. Decyzja ostateczna z dnia [...] objęła okres od [...], zaś w nowym postępowaniu organ I instancji, co zaakceptował również organ odwoławczy, ponownie objął ten sam okres, skoro stwierdził, że od [...] skarżący pobierał nienależne świadczenia. Powyższe okoliczności wskazujące na to, że stan faktyczny i prawny objęty decyzją SKO z dnia [...] objęty jest powagą rzeczy osądzonej (res iudicata), co uzasadnia, zdaniem sądu, potrzebę rozważenia w niniejszej sprawie nawet podstawy prawnej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Sąd doszedł jednak do wniosku, że okres objęty powagą rzeczy osądzonej zawiera się wprawdzie w okresie ustalonym zaskarżoną decyzją, jednakże całkowicie nie pokrywa się z tym okresem i dlatego uznał, że wystąpiła zwykła, a nie kwalifikowana wada zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie, w świetle zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, nie można całkowicie zdyskwalifikować ustalenia, że skarżący nie poinformował tego organu o zmianie swojej sytuacji dochodowej wynikającej z faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z konkubiną. Już po zakończeniu decyzją Kolegium z dnia [...] pierwszego postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, K. K. posiadał pełną wiedzę co do obowiązków osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, a zatem po okresie objętym tą decyzją organy orzekające w sprawie miały podstawy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy wystąpiły przesłanki określone w art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Należało zatem poddać wszechstronnej ocenie materiał dowodowy, dotyczący tego późniejszego okresu i na jego podstawie ustalić fakty stanowiące punkt wyjścia do rozważań prawnych w kontekście wskazanych na wstępie niniejszej decyzji materialnych przesłanek rozstrzygnięcia. Istota wady decyzji organu I instancji, której nie dostrzegł również organ odwoławczy, polega jednak na nierozważeniu od jakiej daty dopuszczalne jest w zwykłym trybie administracyjnym prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikały okoliczności będące przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną umarzająca postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Innymi słowy rzecz ujmując, organy obu instancji, z naruszeniem art. 16 § 1 Kpa częściowo objęły swymi ustaleniami okoliczności objęte decyzja ostateczną w tym samym przedmiocie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przełożyło się na niezgodne z prawem ustalenie wysokości nienależnie pobranego świadczenia podlegającego zwrotowi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej określanej jako P.p.s.a.) uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu. Zaznaczenia wymaga, że w aktualnych realiach niniejszej sprawy, przedwczesna byłaby sądowa ocena zgodności z prawem kwestii odstąpienia, na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co nie zwalnia organu administracyjnego od tej oceny w przypadku wydania decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 107 § 3 i art. 16 § 1 Kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił tę decyzję, a w związku z art. 135 tej samej ustawy także poprzedzająca ją decyzje organu I instancji. Orzeczenie w pkt II wyroku zostało oparte o art. 152 P.p.s.a., w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika ustanowione go z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).