II SA/Sz 669/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi B. B. i M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących B. B. i M. B. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej zwaną "K.p.a."), w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. K. o podjęcie zawieszonego postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego od strony ogrodu [...] konstrukcji drewnianej na nieruchomości przy ul. [...] w S. (działka nr ew. [...] obręb [...]), odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r., wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora B. i M. B. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowalnych (wybudowanie [...] do stanu zgodnego z prawem - w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 r. W dniu 14 kwietnia 2017 r. B. i M. B. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego [...] do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w S. wniosku o rozstrzygnięcie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, tj. uzyskania zgody zastępczej na wykonane roboty budowlane, w związku z brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na legalizację przedmiotowych robót. W wyniku rozpoznania złożonego wniosku, postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dnia 22 stycznia 2018 r. wpłynął do organu I instancji wniosek pełnomocnika J. K. o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a. W ocenie organu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania takich okoliczności nie wskazuje. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem J. K. złożył na nie zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie zawieszonego postępowania. Składający zażalenie zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia przez Sąd, co stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania. Rozpoznając złożone zażalenie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144 i art. 101 § 3 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji podał, że przedstawiona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w wypadku, gdy organ rozstrzygający sprawę nie może orzec co do istoty bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znacznie dla tego postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. W ocenie organu zastosowanie zatem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawieszenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji lub sąd. Zdaniem Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy inwestor dopiero po otrzymaniu postanowienia organu powiatowego z dnia [...] r., pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. wystąpił do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą pozostającą we współużytkowaniu wieczystym, a zatem obecnie nie legitymuje się zgodą pozostałego współużytkownika wieczystego. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie stanowi więc zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji za niezasadne uznał rozstrzygnięcie organu powiatowego o zawieszeniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r. i jednocześnie zobowiązał organ I instancji do podjęcia i kontynuowania przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyli B. B. oraz M. B. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, a w rezultacie poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w toku procedury legalizacyjnej prowadzonej w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane – ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi kwestię kluczową. Nie oznacza to jednak, że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych ustawą Prawo budowlane są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. W razie powstania takiego sporu, rozstrzygnięcie należy tylko do sądu powszechnego. Jednocześnie skarżący podkreślili, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zdaniem skarżących kwestia wydania zgody zastępczej ma związek z niniejszą sprawą, bowiem jeżeli okaże się, że sąd powszechny wyda taką zgodę, wówczas nie będzie przesłanek ku temu, aby orzec nakaz rozbiórki obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie kasacyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydane w postępowaniu incydentalnym, dotyczącym odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu [...] na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S.. Sądowa kontrola, dokonana według wskazanego kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Jak wynika z akt sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 49b ustawy Prawo budowalne, w świetle którego sprawca samowoli budowlanej zobowiązany jest do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też słusznie organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał skarżących do przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ustawy Prawo budowlane, w tym między innymi do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Wystąpienie do sądu powszechnego celem uzyskania zgody zastępczej miało legitymować prawo skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W związku z powyższym organ powiatowy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że w sądzie powszechnym zawisła sprawa z wniosku [...] i M. B. – inwestorów ww. robót budowalnych – o uzyskanie zgody zastępczej na ich wykonanie. Kierując się tymi samymi przesłankami organ I instancji odmówił J. K. (jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości) podjęcia zawieszonego postępowania przyjmując, że wobec braku orzeczenia sądu powszechnego nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Z kolei organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną poprzez wydanie zgody zastępczej na wykonane roboty budowalne nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu, a w rezultacie uznał brak przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec powyższego kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi to, czy złożenie do sądu powszechnego pozwu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu należy w tym zakresie podzielić argumenty organu I instancji. Według art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Uznać należy, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Bd 946/16 oraz WSA w Poznaniu IV SA/Po 513/17 z dnia 20 września 2017 r., publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie za błędne należy uznać stanowisko ZWINB w S. wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym, kwestia wydania zgody zastępczej nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy, w sytuacji bowiem gdy sąd powszechny wyda taką zgodę, wówczas brak będzie przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ewentualne zaś dalsze procedowanie w sprawie mogłoby mieć ten skutek, że organ rozstrzygnąłby w zakresie rozbiórki samowoli budowlanej z uwagi na brak zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowalnych. Po czym nie można wykluczyć, że mogłoby się pojawić orzeczenie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 j.t.).