II SA/Sz 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] ustalającą na rzecz D. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, w ramach zabudowy zagrodowej w siedlisku rolnym na działce nr [...] obr. M. , gm. M.. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. D. D. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, położonej na działce nr [...] obr. M. , gm. M.. Wniosek zawierał następujące parametry planowanej inwestycji: budynek mieszkalny: szerokość elewacji frontowej - do 20 m; wysokość budynku - do 9 m; wysokość do okapu – 6 m; dach wielospadowy o kącie od 20° do 45°; budynek gospodarczy - parterowy: 6,0 m x 5,0 m; wysokość zabudowy - do 6,0 m. Do wniosku dołączono: - 2 egz. kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, poświadczone o jej zgodności z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na dzień 19 października 2018 r. zaś na jednej z nich naniesiono lokalizację obu budynków na ww. działce; - pełnomocnictwo D. D. dla pełnomocnika B. N.; - E. sp. z o.o. w M. zaświadczeniem z dnia [...] r. l.dz. [...] zapewniło możliwość wykonania przyłącza wodociągowego dla planowanej inwestycji oraz poinformowało o braku rozdzielczej sieci kanalizacyjnej w rejonie działki nr [...]; - oświadczenie ENERGA Operator Oddział w K. z dnia [...] r. o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej do ww. działki; - zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] r. o treści, iż zgodnie z prowadzoną ewidencją gruntów dla celów naliczenia podatku rolnego, D. D. posiada na terenie Gminy M. gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha ([...] ha przeliczeniowych). W dniu 31 grudnia 2018 r. do siedziby organu wpłynął "wniosek-ostrzeżenie" J. K., właściciela sąsiedniej działki nr [...], w którym wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu zawarcia proponowanej przez niego ugody. Burmistrz [...] zbadał ww. okoliczność zgłoszoną przez J. K., badając na dzień 2 stycznia 2019 r. treść Księgi wieczystej obejmującej działkę nr [...] - Nr [...] i ustalając, iż działka jest własnością D. T. W. (obecnie [...]), którą nabyła w drodze umowy darowizny z dnia [...] r. sporządzonej w Kancelarii Notarialnej przez notariusz U. S.. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ postanowieniem z dnia [...] r. odmówił zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO w K. utrzymało w mocy ww. postanowienie Burmistrza [...]. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] ustalił na rzecz D. D. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji: linia zabudowy określona w załączniku graficznym w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 jako – 50 m od linii drogi (działka nr [...]); wielkość zabudowy do powierzchni działki – 20 % (średni wskaźnik - 24,5 %); szerokość elewacji frontowej - od 6,0 m do 20,0 m; wysokość krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, attyki, okapu) - do 6,0 m; wysokość zabudowy do kalenicy lub attyki - do 9,0 m; układ połaci dachowych - dwu- lub wielospadowe o równych kątach od 20° do 45°; powierzchnia biologicznie czynna 50% powierzchni działki. Załącznikiem do decyzji są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej - część pisemna i graficzna, sporządzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...] przywołał dokonane uzgodnienia projektu decyzji w zakresie przepisów odrębnych: w zakresie przepisów o ochronie przyrody z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S.; w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ze Starostą [...] oraz - z Państwowym Gospodarstwem "Wody Polskie", Zarząd Zlewni w K. w zakresie melioracji wodnych. Od ww. decyzji odwołał się J. K., wnosząc o unieważnienie decyzji w całości jako cyt. "powołanej przedwcześnie w trakcie toczącego się postępowania dotyczącego orzeczeń mających kluczowe znaczenie dla bytu powołanej decyzji". Odwołujący się zarzucił decyzji organu I instancji obrazę art. 75, art. 77 § i art. 7 k.p.a., argumentując, iż organ nie zgromadził pełnego materiału dowodowego tj. wniosku odwołującego się na okoliczność potwierdzenia prawa jego własności gospodarstwa niezbudowanego nr [...], w skład którego wchodzi działka nr [...], przez czytanie Ksiąg Wieczystych Nr [...] Zdaniem odwołującego się, wskazane przez niego księgi wieczyste, pozostają księgami zamkniętymi i w związku z tym organ winien wystąpić o odpisy rzeczonych ksiąg, czego w tej sprawie nie uczyniono. W powołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. SKO w K. wskazało, że w myśl przepisów określonych w art. 59 - art. 64 ust. 1 ustawy o pizp, podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy są wyniki badania łącznego spełnienia 5 warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-pkt 5 ww. ustawy. Organ badając spełnienie przedmiotowych warunków, w części wstępnej Analizy wskazał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni wynosi [...] h ([...] ha przeliczeniowych), czyli przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie M., co powoduje, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", w sprawie tej nie stosuje się warunku nr 1 tzw. dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że nie stosuje się również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując pozostałe 4 warunki stwierdzono, co następuje: działka posiada dostęp do drogi, którą jest działka nr [...], projektowane dla działki nr [...] uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia: pismem z dnia 26 października 2018 r. ENERGA Operator Oddział w K. zapewnił dostawę energii elektrycznej, zaś [...] sp. z o.o. w M. zaświadczeniem z dnia [...] r. zapewniło możliwość wykonania przyłącza wodociągowego dla planowanej inwestycji; ścieki bytowe planuje się odprowadzać do zbiornika bezodpływowego z uwagi na brak kanalizacji sanitarnej w tym rejonie; teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym stanowi uzupełnienie gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] h. W analizie wskazano, iż inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, gdyż dokonano następujących uzgodnień: w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r.; uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S. w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., tzn. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uznaje się za uzgodnienie; z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w S., Zarząd Zlewni w K. w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tzn. niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wyniki analizy art. 61 ust.1 pkt 2-pkt 5 u.p.z.p. w części opisowej i graficznej (kopia mapy w skali 1:1000, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego) stanowią załączniki do decyzji, które są opisane jakiej decyzji dotyczą wraz z podpisem i pieczęcią organu wydającego decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym głównego argumentu, iż działka objęta inwestycją jest własnością odwołującego się, czyli decyzja została wydana z naruszeniem art. 75, 76 § 1, § 2, art. 77 § 1 k.p.a., Kolegium uznało je za nieuzasadnione wskazując, że z akt sprawy wynika, iż Burmistrz [...] podjął decyzję na podstawie w pełni zgromadzonego materiału dowodowego, w ramach którego dokonał m.in. badania księgi wieczystej Nr [...] dotyczącej działki nr [...], z której wynika, iż właścicielem ww. działki jest wnioskodawczyni, a nie - J. K.. Ponadto, zbadano ewidencję gruntów i budynków, dotyczącą działki nr [...], z której również wynika, iż jej właścicielem jest wnioskodawczyni. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż w myśl art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Pismem z dnia 3 czerwca 2019 r., J. K. złożył skargę na decyzję SKO w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że to jemu, a nie uczestniczce postępowania D. D. przysługuje prawo własności w stosunku do działki nr [...] w M. . W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. uczestniczka postępowania D. D. wyraziła swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga jest uzasadniona jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni zwróciła się do organu gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, w ramach zabudowy zagrodowej w siedlisku rolnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przepisami prawa wymagań organ ma obowiązek ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym jest w tym przypadku ustalenie, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co do zasady zatem organ ma obowiązek przeprowadzić analizę architektoniczno-urbanistyczną, której celem jest dostosowanie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym zarówno pod względem jej poszczególnych parametrów (wysokości, szerokości elewacji frontowej, linii zabudowy), jak i funkcji, przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p., które pozwalają na pominięcie pewnych elementów analizy w przypadku określonych inwestycji. Jeden z takich wyjątków dotyczy zabudowy zagrodowej (ust. 4). Przepis ten stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie wyjątku, o którym mowa i odstąpienie od przeprowadzenia analizy, w zakresie określonym w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zatem możliwe w przypadku ustalenia przez organ, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o określonej powierzchni, stosunku powierzchni tego gospodarstwa do średniej w gminie, a także stwierdzenia, że planowana zabudowa, ma związek z prowadzeniem tego gospodarstwa rolnego. Badając, w niniejszej sprawie, spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ wskazał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni wynosi [...] h ([...] ha przeliczeniowych), czyli przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie M., co powoduje, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w sprawie tej nie stosuje się warunku nr 1 tzw. dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że nie stosuje się również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując pozostałe cztery warunki stwierdzono, że zostały one przez wnioskodawczynię spełnione. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że jakkolwiek wykazane zostało, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni została określona i wynosi [...] h ([...] ha przeliczeniowych), tak w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wskazano średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M.. Tym samym nie sposób na obecnym etapie postępowania uznać, jak to przyjął organ, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Rzeczą organu będzie zatem udokumentowanie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M.. Dopiero bowiem wyjaśnienie powyższej kwestii będzie stanowiło podstawę do ustalenia, czy dopuszczalne w tej sprawie jest zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a udokumentowanie jej w aktach postępowania pozwoli, w przypadku zaskarżenia decyzji, na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń. Ma to doniosłe znaczenie w sprawie, bowiem od prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie będzie zależało, czy w sprawie konieczne będzie przeprowadzenie pełnej analizy architektoniczno – urbanistycznej z uwzględnieniem zasady "dobrego sąsiedztwa". Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, które odnoszą się do twierdzenia skarżącego, iż działka objęta inwestycją jest jego własnością. Ze zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego, w tym z badania księgi wieczystej Nr [...] i wypisu z rejestru gruntów dotyczących działki nr [...], wynika, iż właścicielem ww. działki jest wnioskodawczyni, a nie - skarżący. Podkreślić jednocześnie należy, że na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada uprawnień wnioskodawcy do terenu i nie ma obowiązku ustalania, czy właściciel wyraża zgodę na realizację planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala bowiem praw do terenu, określa jedynie co, gdzie i na jakich warunkach może zostać wybudowane. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę właściwy organ dokonuje ustalenia zgodności obiektów z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również sprawdza, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego powodu zarzuty skargo sprowadzające się do kwestionowania prawa własności inwestorki nie mogły zostać uwzględnione. W będącej przedmiotem rozpoznania sprawie kluczowe znaczenie będzie zatem miało prawidłowe ustalenie przez organ, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i udokumentowanie ich w aktach postępowania. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.