II SA/Sz 67/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w dniu 05 października 2005 sprawy ze skargi R. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących R. i M. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzją z dnia 4 października 2004 r., nr [...], nakazał R. i M. S. rozbiórkę domku letniskowego typu wagon kolejowy o wymiarach 8,30 x 2,97 m, wybudowanego na działce nr [...] w m. [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję organ podał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż przedmiotowy domek ustawiono w latach [...] bez pozwolenia na budowę. W świetle obowiązującego wówczas art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] r., obowiązującej do 31 grudnia 2003 r. wynika, że teren na którym został wybudowany obiekt oznaczony był symbolem "[...]" stanowiąc kompleks użytków rolnych w klasach III, IV i V z enklawą zieleni wysokiej. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że budowa obiektu typu domek letniskowy na danym terenie była niezgodna z zapisem planu, co dało podstawę do wydania nakazu rozbiórki na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Od tej decyzji R. i M. S. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Argumentując odwołanie strony podniosły, że działka rolna nr [...] została przez nich nabyta [...] r. jako grunt orny, wraz z usytuowanym na niej zdewastowanym wagonem kolejowym, ustawionym przez któregoś z poprzednich właścicieli w latach [...]. Tym samym odwołujący się poddali pod wątpliwość trafność nałożenia na nich nakazu rozbiórki obiektu, którego nie wybudowali. Sporny wagon kolejowy, zdaniem R. i M. S., nie będący obiektem budowlanym w myśl ustawy Prawo budowlane, nie może podlegać rygorom tej ustawy. Do czasu jego remontu służył on jako składzik narzędzi rolniczych a obecnie został zaadaptowany na pomieszczenie socjalne. Ponadto, odwołujący się wyjaśnili, że jako właściciele złożyli wniosek o ujęcie kompleksu przedmiotowych działek w tworzonym obecnie planie zagospodarowania przestrzennego do terenów turystyczno-osiedleńczych z dopuszczeniem agroturystyki. W aktualnym studium uwarunkowań dla Gminy [...] kompleks ten jest ujęty jako strefa turystyczno-osiedleńcza z dopuszczeniem agroturystyki, co nie koliduje z przeznaczeniem dla nowo tworzonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia, iż domek letniskowy typu wagon kolejowy o wymiarach 8,30 x 2,97, bez podwozia jezdnego, o konstrukcji drewniano-stalowej, ze ścianami warstwowymi, z zewnątrz obitymi deskami struganymi został ustawiony w latach [...], w sprawie zastosowanie ma art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, art. 48 w/w ustawy nie stosuje się do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję, nakazującą rozbiórkę obiektów wybudowanych na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w okresie ich budowy. Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. wynika, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Gminnej Rady Narodowej w [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 2, poz. 27 z dnia 16 lutego 1988 r., obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r., w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka nr [...], zawierał zapis: "symbol [...]- kompleks użytków rolnych w klasach III, IV, V z enklawą zieleni wysokiej". W ocenie organu odwoławczego, inwestycja zmieniająca sposób użytkowania terenu rolnego na cele nierolnicze, w szczególności zabudowa terenu, musi być uznana jako sprzeczna z przepisami obowiązującej w chwili powstania obiektu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 82, poz. 79 ze zm.), gdyż zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze mogła być dokonana wyłącznie na podstawie odpowiednich zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Ustosunkowują się do poruszonej w odwołaniu kwestii odpowiedzialności za samowolę, organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1796/96, w którym stwierdzono, że następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Odnosząc się do wskazywanego przez strony faktu nietrwałego związania obiektu z gruntem i niepodlegania obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę właściwego organu. Podnoszone w odwołaniu argumenty, że do budowy przedmiotowego obiektu tymczasowego wykorzystano elementy nadwozia wagonu kolejowego, jak również że obecnie opracowywany nowy plan miejscowy dopuszcza na tym terenie funkcję turystyczno-osiedleńczą, nie mają znaczenia dla sprawy. R. i M. S. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podali, że nabywając działkę [...] r. od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jako grunt orny wraz z usytuowanym na niej zdewastowanym wagonem kolejowym bez podwozia jezdnego, ustawionym przez poprzednich właścicieli w latach [...] bez wymaganego zezwolenia, nie mogą być odpowiedzialni za zastaną zaszłość. Pozostali nabywcy okolicznych działek, którzy użytkowali je dotychczas jako byli pracownicy PGR, nabyli je jako ogródki przydomowe. Skarżący, powołując się na art. 1 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wskazali, że wagon kolejowy, jako środek transportowy, został usytuowany na powyższej działce w latach [...] i służył bezpośrednio produkcji warzyw i owoców jako składzik narzędzi. W tej kwestii skarżący przytoczyli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1992 r., sygn. akt IV SA 166/92, w którym Sąd stwierdził, że nie narusza dyspozycji art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wzniesienie na działce rolnej budynku służącego potrzebom gospodarczym i socjalnym właściciela zamieszkującego na stałe w innej odległej miejscowości. Na brak podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wagonu kolejowego, w ocenie skarżących, wskazuje również teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1989 r. IV SA 295/89, wedle której, barakowóz, jeżeli nie został trwale związany z gruntem, nie odpowiada kryterium obiektu budowlanego i nie może być w odniesieniu do niego wydany nakaz rozbiórki. Ponadto skarżący wywiedli, że wyszczególnienie altan usytuowanych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych w odrębnej pozycji, tj. w art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowi podkreślenie odmiennego charakteru tego obiektu budowlanego, przy budowie którego nie jest nawet wymagane dokonanie zgłoszenia. Skarżący wskazując na zmiany przepisów wprowadzone ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.) podkreślili, że nie naruszyli przepisów prawa budowlanego - dokonali jedynie remontu i modernizacji istniejącego, zdewastowanego i zniszczonego wagonu kolejowego służącego jako składzik narzędzi, doprowadzając go do estetycznego wyglądu. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ nadmienił, że wydana w dniu [...] r. decyzja nakazująca rozbiórkę budynku letniskowego typu wagon kolejowy została orzeczona z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych we wcześniej wydanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie ocena zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doprowadziła Sąd do uznania, że zostały one wydane przedwcześnie, tj. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organy nadzoru budowlanego przyjęły, że będący przedmiotem sprawy wagon kolejowy został wybudowany w [...], gm. [...], na terenie działki obecnie oznaczonej numerem [...], w latach [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kwestią niesporną w sprawie jest, że obiekt ten został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Stwierdzenie to miało istotny wpływ na ustalenie przepisów prawa materialnego w oparciu o które powinna zostać rozpoznana sprawa spornego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Wskazany ust. 2 stanowi natomiast, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z regulacji tych wynika, że sprawa samowolnego posadowienia spornego obiektu powinna być rozpoznana na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Według planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowanego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzędowym Województwa Szczecińskiego Nr 2, poz. 27), teren obecnej działki nr [...] oznaczony był w planie symbolem "[...] RP, RL", jako "kompleks użytków rolnych w klasach III, IV, V z enklawą zieleni wysokiej. Teren położony w sferach ochrony pośredniej ujęć wody." W myśl art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wobec zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy umiejscowienie na działce rolnej nadwozia wagonu kolejowego podlegało rygorom wynikającym z obowiązujących wówczas przepisów Prawa budowlanego. We wstępnej części skargi, R. i M. S., powołując się na art. 1 ust. 3 wyrazili sugestię, że przedmiotowy wagon kolejowy mieści się w katalogu środków transportowych, wyłączonych spod reżimu ustawy. Opinii tej Sąd nie podzielił. Wskazany art. 1 ust. 3 stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do maszyn, środków transportu, urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektrycznych, jak też do innych urządzeń służących bezpośrednio do produkcji i przeróbki gotowych wyrobów lub ich części, środków konsumpcyjnych oraz surowców. Jeśli, jak podają skarżący, wagon kolejowy miałby być uznany jako środek transportowy, to musiałby służyć bezpośrednio do produkcji rolnej. Skoro jednak wagon ten, już w dacie jego posadowienia nie posiadał podwozia jezdnego, to nie można uznać, że wykorzystywany był jako środek transportowy. Już z tego tylko powodu argumentacja skarżących nie mogła zasługiwać na aprobatę. Na rzeczywistą funkcję jaką spełniało nadwozie spornego wagonu kolejowego wskazali skarżący w dalszej części skargi, podkreślając, że pełnił on rolę "składzika narzędzi". Zrealizowanie magazynu (składzika) narzędzi, porównywalne z wykonaniem obiektu kontenerowego, wyczerpywało definicję tymczasowego obiektu budowlanego o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (podob.: §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ustaliły zasady bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W myśl art. 37 ust. 1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak już wskazano wyżej, postanowienia art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, stanowią zasadę planowej zabudowy, która ma być realizowana wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych. Zasada ta nie oznacza jednak, że całkowicie wykluczone zostało budownictwo na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane. Budownictwo takie nie może jedynie zmieniać przeznaczenia terenów określonych w planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dany obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, nie wyklucza wybudowania na takim terenie obiektu związanego bezpośrednio z prowadzoną na tej nieruchomości produkcją rolną. Podobne stanowisko było niejednokrotnie prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 30 maja 1999 r., sygn. akt IV SA/ 789/97, Lex nr 47282, wyrok z dnia 9 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 718/86, ONSA 1986/2/67). Jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał wyraźnego zakazu wznoszenia na analizowanym terenie obiektów służących prowadzeniu produkcji rolnej, to wykonanie takiego obiektu nie naruszało art. 3 w/w ustawy. W takim stanie rzeczy, wobec powoływania się przez skarżących już w toku postępowania administracyjnego, iż sporny obiekt służył wcześniej jako magazyn narzędzi, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które dałoby odpowiedź na pytanie, jaką rzeczywiście funkcję spełniał przedmiotowy obiekt w momencie jego zrealizowania. Nie bez znaczenia jest również ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania danej działki gruntu. Na podstawie akt postępowania nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że działka ta była wykorzystywana jako użytek rolny, czy też, jak sugerować mogą oświadczenia właścicieli sąsiednich działek, działka ta pełniła jedynie rolę ogródka działkowego o charakterze rekreacyjnym. Wyjaśnienie tych okoliczności jest niezbędne do oceny słuszności zastosowania trybu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponownie rozpatrując sprawę należy podjąć wszelkie możliwe kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W miarę możliwości należy ustalić kto i w jakim celu postawił będący przedmiotem postępowania obiekt oraz w jaki sposób był on wykorzystywany. W tym celu zasadne wydaje się przesłuchanie obecnych i w miarę możliwości, dotychczasowych użytkowników gruntu, z zachowaniem zasad wynikających z art. 79 i art. 83 § 3 k.p.a. Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że organy realizując dyspozycję zgromadzenia pełnego materiału dowodowego mającego w sposób przekonujący potwierdzić ustalenia faktyczne w sprawie, przy ustaleniu daty realizacji obiektu, oparły się w istocie wyłącznie na oświadczeniach osób przedłożonych przez skarżących. Organy nie podjęły próby weryfikacji tych danych, np. poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchań w charakterze świadków osób wskazanych przez stronę lub innych osób mogących mieć wiedzę w tej sprawie. Dodatkowo należy wyjaśnić, że jako nieuzasadniony Sąd uznał przywołany w odpowiedzi na skargę argument, iż decydujące znaczenie dla wydania zaskarżonej decyzji miało niewykonanie przez skarżących nakazu wynikającego z wcześniej wydanego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że w przedmiocie obiektu (wagonu kolejowego) nie było prowadzone postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a takowe toczyło się jedynie w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty drewnianej (postanowienie z dnia [...]r., nr [...]). Reasumując powyższe wnioski, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), 134 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.