II SA/Sz 671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Komendy Państwowej Straży Pożarnej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr PINB [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał L. i J. K., współwłaścicielom, oraz Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] , zarządcy trwałemu podziemi (kondygnacja piwniczna) usytuowanych na działkach nr [...] w obrębie [...] przy ul.[...] . w [...] , doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego poprzez usunięcie infiltracji do wnętrza wykazanego obiektu budowlanego wód z opadów atmosferycznych i z soczewki wodnej przy ul. Kazimierza Wielkiego przez wykonanie izolacji pionowej i poziomej wraz z ułożeniem sieci drenarskiej, w terminie do dnia [...] r. Jednocześnie nałożył na L. i J.K. oraz Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] : 1. obowiązek zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączając na piśmie oświadczenia kierownika budowy stwierdzającego przyjęcie obowiązku kierowania budową oraz sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wraz z kserokopiami uprawnień budowlanych oraz zaświadczenia o aktualnym członkostwie w Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa, a także informację zawierającą dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, 2. obowiązek wykonywania robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w[...] . W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż przedmiotowa sprawa ma trzy aspekty. Pierwszy dotyczy jednoznacznego rozstrzygnięcia położenia podziemi, w tym ich jednolitości (tzn. czy jest to jeden obiekt, czy grupa obiektów), drugi - kiedy i w jaki sposób dokonano przekazania podziemi w trwały zarząd Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz trzeci aspekt - na jakiej podstawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] może przeznaczyć państwowe środki budżetowe na remont obiektu, który nie jest i nigdy nie był użytkowany przez [...] strażaków oraz nie ma potrzeby jego użytkowania. Odwołująca się podkreśliła ponadto, iż zgromadzony przez organ powiatowy materiał w sprawie, tj. prace dyplomowe, nie mogą być podstawą do stwierdzenia granic lokalizacji podziemi, jak również uznania, że podziemia te znajdują się w trwałym zarządzie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] , gdyż prace dyplomowe stanowią materiał poglądowy i nie mogą być uznane za dokumenty potwierdzające lokalizację podziemi. Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, iż tylko przeprowadzenie geodezyjnej inwentaryzacji podziemi, wprowadzenie sporządzonej w tym zakresie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego oraz jednoznaczne określenie właścicieli w zakresie dysponowania podziemiami jest podstawą do podjęcia właściwych decyzji w sprawie doprowadzenia ich do właściwego stanu technicznego. Ponadto w odwołaniu wyjaśniono, iż decyzją nr 248 z dnia 30 czerwca 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] oddał w zarząd Rejonowej Komendy Straży Pożarnych w [...] - obecnie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej - grunt zabudowany na cele zgodne z planem przestrzennym zagospodarowania miasta[...] , tj. ochrony przeciwpożarowej. Na gruncie tym, zgodnie z mapką ewidencyjną z dnia [...] r., zlokalizowany był budynek strażnicy oraz garaże, wiata i budynek pomocniczy. W żadnych z posiadanych dokumentów nie ma informacji o przekazaniu w trwały zarząd podziemi. Ponadto głównym powodem oddania w trwały zarząd wspomnianej wyżej działki gruntu nr [...] jest użytkowanie obiektów przez jednostkę interwencyjną Państwowej Straży Pożarnej, a więc strażnicy, garaży i magazynów. Kontynuując wyjaśnienia skarżąca podała, iż jedyny ślad uwidoczniony jest na wspomnianej mapce, gdzie zapisano treść, cyt: "prawdopodobny przebieg zarysu podziemi". Także na tej mapce zaznaczono jedyne wejście do lochów podziemi, które zlokalizowane jest na działce obecnie nr [...] . Dodatkowo odwołująca się podniosła, że z artykułów prasowych powzięła informacje o planach zagospodarowania [...] podziemi przez prywatnych inwestorów oraz że swego czasu Prezydent [...] również poruszył kwestie przeniesienia jednostki w inne miejsce i adaptacji budynku strażnicy na hotel lub muzeum. Obecnie działka nr [...] jest własnością Państwa K.. Niewłaściwy stan techniczny podziemi jest między innymi pretekstem do współuczestniczenia w kosztach przedsięwzięcia komercyjnego. Ponadto skarżąca podkreśla, iż nie ma pewności, czy podziemia nie łączą się z innymi, których na terenie [...] jest prawdopodobnie dużo (prasowe informacje mówią o ciągnących się kilometrami podziemiach [...] , nawet na[...] ). Nadto przedmiotowe podziemia zostały przejęte po wojnie przez Skarb Państwa. Podsumowując, odwołująca się podała, iż nieuregulowanie wszystkich spraw związanych z podziemiami przez ponad 40 lat i obecnie próba przerzucenia odpowiedzialności za ich stan na osoby prawne zajmujące teren nad podziemiami jest nie do zaakceptowania, a niniejsza sprawa wynikła z powodu sprzedaży gruntu działki nr [...] aktem notarialnym, gdzie jest mowa o podziemiach. W uznaniu odwołującej podziemia powinny być wyłączone z możliwości nabycia i zagospodarowania (podobnie jak obszary górnicze) do czasu pełnej inwentaryzacji, ustalenia rodzajów podziemnych obiektów, ich stanu technicznego, a następnie gospodarowania nimi przez miasto [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego podziemi (kondygnacji piwnicznej) usytuowanych na działkach nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] . W trakcie prowadzonego postępowania zgromadził dokumentację techniczną dotyczącą rozpatrywanego obiektu budowlanego w postaci prac dyplomowych, wyciągu z ofertowego projektu technicznego, orzeczenia technicznego o stanie podziemi przy ulicy [...] w[...] . W dniu [...] r. przeprowadzono wizję lokalną w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego. Dokonano oględzin większości pomieszczeń z wyłączeniem trzech, których, ze względu na zasypanie gruzem i ziemią, czy też ze względu na bardzo wysoki poziom zalegającej wody (ponad [...] m od poziomu posadzki) nie udało się skontrolować. W pomieszczeniu klatki schodowej przykrytej płytami stropowymi organ I instancji stwierdził ślady przenikania wód opadowych zarówno na wykazanych płytach, ścianach klatki jak i zagruzowaniu traktu komunikacyjnego klatki schodowej. Ponadto stwierdził zaleganie wody w pomieszczeniach, zaobserwował szkliste (w niektórych miejscach z naciekami) osady wapienne na ścianach i sklepieniach stropowych w pomieszczeniach, w których występuje woda. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ powiatowy ustalił, iż nie wykonano żadnych robót budowlanych związanych z usunięciem wykazanego nieodpowiedniego stanu technicznego rozpatrywanego obiektu budowlanego. Ciągła infiltracja do wewnątrz wód pochodzących z opadów atmosferycznych i z soczewki wodnej powoduje stałe zmniejszanie się wytrzymałości konstrukcji murowej rozpatrywanego obiektu budowlanego, co znajduje potwierdzenie w wynikach badań laboratoryjnych wykazanych w pracy dyplomowej (w aktach sprawy I instancji) autorstwa M. Ryndziewieża "Koncepcja odbudowy, nadbudowy i zagospodarowania zabytkowych podziemi starego miasta w [...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] stwierdził, iż przyczyną zalegania wody w podziemiach jest jej napływ z opadów atmosferycznych i z soczewki wodnej przy ul.[...] . Na podstawie zgromadzonych dokumentów, zaproponowano sposób ułożenia izolacji pionowej i poziomej rozpatrywanego obiektu budowlanego, a także sposób wykonania sieci drenarskiej i jego osuszenia. Z uwagi na powyższe organ I instancji po stwierdzeniu niewłaściwego stanu technicznego obiektu, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na współwłaścicieli oraz zarządcę podziemi usytuowanych na działkach nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w[...] , obowiązek usunięcia infiltracji do wnętrza wykazanego obiektu budowlanego, wód z opadów atmosferycznych i z soczewki wodnej, poprzez wykonanie izolacji pionowej i poziomej wraz z ułożeniem sieci drenarskiej w terminie do dnia [...] r. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Miasta[...] , podając iż z dokumentów sporządzonych i zgromadzonych na dzień przygotowania do zbycia nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w[...] , przy ul.[...] , nie wynika aby znajdujące się na niej podziemia wychodziły poza granice nieruchomości, ani też aby podziemia położone były na nieruchomości oznaczonej działką nr[...] , stanowiącej własność Gminy Miasto[...] , w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w[...] . Uwzględniając argumenty podnoszone przez Gminę Miasto [...] , ZWINB w [...] , decyzją z dnia [...] , znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] , w dniu [...] r., w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, znak:[...] . Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tego prawa, zaś art. 5 ust. 2 stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ (w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ) nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin wykonania obowiązku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na zły stan techniczny spornego obiektu budowlanego. Powyższe przesądza o konieczności wykonania stosownych robót budowlanych, celem doprowadzenia stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego (podziemia-kondygnacja piwniczna), usytuowanego na obszarze działek nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w [...] , do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązki wynikające z art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, każdorazowo nakładane są na właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nakłada się niezależnie od tego, kto i kiedy przyczynił się do ich powstania. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] decyzję organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu nie wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy nie odniósł się ani słowem do aspektów podnoszonych w odwołaniu, a zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem zgłoszone w dowołaniu aspekty mają bardzo istotne znaczenie gdyż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie może dysponować obiektem, który nie został mu przekazany. Dysponowanie obiektem jest miedzy innymi warunkiem do: 1. Przygotowania i realizacji procesu budowlanego, tj. opracowanie projektu, zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robot budowlanych, realizacja robót budowlanych zezwolenie na użytkowanie. 2. Zabezpieczenia środków finansowych na realizację procesu budowlanego. 3. Przeprowadzenia procedur zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona bowiem decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl powołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei na mocy zaś art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązanym do utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, jest właściciel lub jego zarządca, co oznacza, że przepis ten adresowany jest do podmiotów władnych do rozporządzania tymi obiektami, zgodnie z potrzebami wynikającymi z ich przeznaczenia. Obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego, oraz podejmowaniu działań, związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. Redakcja wskazanego powyżej przepisu ustala, że to na właścicielu obiektu budowlanego w pierwszej kolejności ciążą obowiązki i odpowiedzialność za należyty jego stan techniczny – patrz Prawo budowlane Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa, 2006 str. 592. Odpowiedzialność ta przechodzi na zarządcę dopiero w sytuacji gdy obowiązki takie (co do ich zakresu) bezspornie wynikają z treści stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i zarządcą, tj. z umowy o zarządzanie nieruchomością łączącej właściciela z zarządcą nieruchomości lub wynikają bezpośrednio dla zarządcy z przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnień decyzji, organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżącej oddano w zarząd nieruchomość oznaczoną jako działka gruntu nr [...] , to jednocześnie powierzono jej w zarząd część podziemi znajdujących w granicach geodezyjnych działki. Organ nie podjęły żadnych działań mających na celu wyjaśnienie, chociaż skarżąca podnosiła tą okoliczność w toku postępowania, czy przedmiotowe podziemia w ogóle zostały skarżące oddane w trwały zarząd. Fakt ten nie wynika z decyzji z dnia 30 czerwca 1988 r., Nr [..] , o oddaniu Rejonowej Komendzie Straży Pożarnej w [...] w zarząd działki nr [...] z obrębu [...] , o pow. [...] m². Poza rzeczoną decyzją w aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek innego dowodu na tę okoliczność. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia bazowego elementu stanu faktycznego – jaki podmiot zobowiązany jest do dbania o należyty stan techniczny podziemi. Wątpliwości Sądu wzbudził też fakt skierowania decyzji do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [..] , w sytuacji gdy nieruchomość oddana została w zarząd Rejonowej Komendzie Straży Pożarnej w [...] . W takiej sytuacji prawidłowym wydaje się skierowanie decyzji do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] . Również ta okoliczność winna być przez organy wyjaśniona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszeniem tym samym art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.