II SA/Sz 675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] nr [...], II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], III. stwierdza, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymienione w pkt I i II niniejszego wyroku nie podlegają wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 4, art. 8 – 24 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Burmistrza z dnia [...] odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie we wskazanym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] Stowarzyszenie zwróciło się do Burmistrza Miasta o doręczenie następujących informacji o środowisku: 1/ dokumentów będących w dyspozycji Urzędu Miasta, złożonych i powstałych w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć planowanych przez Spółkę A. jej poprzednika prawnego Spółkę A. oraz Spółkę B. w tym wniosków wraz z załącznikami, kartami informacyjnymi przedsięwzięć, raportami o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko, opinii uzgadniających, pism stron, środków zaskarżenia, orzeczeń sądowych; 2/ dokumentów dotyczących instalacji lub urządzeń energetycznych należących do Spółki A. oraz Spółki B., które zostały złożone w Urzędzie w toku postępowań administracyjnych oraz poza nimi, a w szczególności: - wytwornicy ciepła technologicznego, - wytwornicy ciepła technologicznego, - wytwornic pary dla linii [...] typu [...], - suszarni włókien i wiórów we wszystkich liniach [...] i płyt wiórowych, - wytwornicy ciepła, - wytwornic ciepła 1, 2 i 3 o ile dokumenty te nie są tożsame z dokumentami z pkt 1. Nadto Stowarzyszenie wniosło o poinformowanie, czy przed Burmistrzem Miasta toczy się aktualnie jakiekolwiek postępowanie dotyczące Spółki A. Spółki B. lub inne dotyczące przedsięwzięć realizowanych na nieruchomościach. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...],nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji o środowisku podając, że żądane informacje nie znajdują się w katalogu informacji wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym nieuprawnione jest przekazanie kopii wnioskowanych dokumentów. Nadto organ wskazał, że żądane dokumenty udostępniane są w ramach prowadzonych postępowań w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagających udziału społeczeństwa , w trybie określonym w art. 29 – 38 wskazanej ustawy. Nie zgadzając się z wydaną decyzją Stowarzyszenie wniosło w odwołaniu o jej uchylenie z jednoczesnym zobowiązaniem organu I instancji do udzielenia informacji w żądanym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], wskazując jako proceduralną podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium między innymi wskazało na uchybienia organu I instancji, który powinien, w ocenie Kolegium, wezwać wnioskodawcę o uściślenie treści wniosku, chociażby przez określenie przedziału czasowego z którego wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji, a ponadto organ powinien poinformować stronę o możliwości uzyskania żądanych informacji z publicznie dostępnych wykazów prowadzonych w formie elektronicznej i udostępnianych w BIP. Pismem z dnia [...] Burmistrz zobowiązał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku poprzez jego uściślenie w zakresie określenia przedziału czasowego (lat), którego mają dotyczyć informacje oraz skonkretyzowanie rodzaju żądanych dokumentów. Równocześnie organ poinformował Stowarzyszenie o możliwości uzyskania żądanych informacji z publicznie dostępnych wykazów prowadzonych w formie elektronicznej. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że wniosek dotyczy całego okresu działalności Spółki A. oraz jej poprzedników prawnych i całej dokumentacji związanej z prowadzeniem postępowań administracyjnych z udziałem Spółki A. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie wskazanym we wniosku. Uzasadniając decyzję Burmistrz stwierdził, że mimo wezwania wniosek nie został odpowiednio doprecyzowany. Stowarzyszenie określiło jedynie przedział czasowy, wskazując, że wniosek dotyczy okresu "początki lat 90-tych do chwili obecnej" tj. okres ponad 20 lat. W pozostałej części wniosek jest powtórzeniem pierwotnego wniosku i nadal sformułowany w sposób zbyt ogólny, bez podania precyzyjnych informacji, które mają być udostępnione. Nadto Burmistrz wskazał, że żądanie wydania przez Stowarzyszenie wszystkich dokumentów powstałych i złożonych w postępowaniach administracyjnych, przysługuje jedynie stronom postępowania. Natomiast Stowarzyszenie stroną tych postępowań nie było. W myśl art. 21 ust. 2 ww. ustawy każdemu przysługuje udostępnienie informacji o środowisku znajdujące się w dokumentach, których dane zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach oraz informacji wymienionych w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 17 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ administracji może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny. Stowarzyszenie Inicjatyw Społecznych wniosło ponownie odwołanie domagając się o uchylenia ww. decyzji Burmistrza Miasta. Podnosząc, że decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ dane potrzebne do wyszukania potrzebnych dokumentów zostały uzupełnione w sposób wystarczający. Natomiast zaakceptowanie stanowiska Burmistrza oznaczałoby faktycznie zamknięcie drogi do uzyskania informacji w sytuacji, gdy do jej wyszukania zmuszony zostałby organ oraz gdy informacja dotyczyłaby zdarzeń sprzed powstania publicznie dostępnych wykazów, co jest niezgodne z przepisami. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta. W motywach wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepis art. 8 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nakładający na organy administracji obowiązek udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu oraz przepis art. 17 w. ustawy zawierający przesłanki fakultatywne uzasadniające odmowę udostępnienia informacji. W oparciu o powyższe przepisy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 17 pkt 4 ustawy, z uwagi na niesprecyzowanie przez wnioskodawcę zakresu czasowego żądanych informacji ani ich zakresu co do meritum, a co za tym idzie brak możliwości odniesienia się przez organ I instancji do konkretnych spraw i dokumentów. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 17 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku ku temu podstaw, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Zdaniem Stowarzyszenia, zarówno wniosek, jak i pismo uzupełniające sformułowane były w sposób bardzo szczegółowy, chociaż obejmowały szeroki zakres czasowy. Wyraźnie wskazano przedsiębiorstwo, instalacje oraz rodzaje dokumentów. Stowarzyszenie natomiast nie było w stanie wskazać konkretnych dat wydania tych dokumentów, ich konkretnych nazw, czy numerów spraw, ponieważ nie brało udziału w postępowaniach i dat tych nie zna . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., określanej w dalszej części również jako: "P.p.s.a.") należało uwzględnić skargę, ale z przyczyn innych niż zostały w niej zarzucone. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna, podobnie jak i poprzedzająca ja decyzja Burmistrza Miasta z [...] wydane zostały z obrazą przepisów postępowania administracyjnego wskazaną art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tych decyzji. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taka sytuacja procesowa, jak wynika to z wyżej przedstawionego stanu faktycznego, wystąpiła w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Postępowanie zostało w niej wszczęte na podstawie wniosku Stowarzyszenia z dnia [...]udostępnienie, w zakresie wskazanym w tym wniosku, informacji o środowisku. Organ I instancji w wyniku rozpatrzenia tego wniosek wydał decyzję odmowną w dniu [...]. Na skutek rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Niezależnie od sądowej oceny zgodności z prawem przyjętego w tej decyzji rozwiązania (o czym będzie mowa w dalszej części niniejszych motywów), prowadzącego do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania tego organu jako bezprzedmiotowego, należy podkreślić, że decyzja organu odwoławczego o takim charakterze procesowym była nie tylko decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, ale jednocześnie zamykała drogę do kontynuacji postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, do której to kontynuacji dochodzi wyłącznie w przypadku wydania przez organ odwoławczy klasycznej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenianej sprawie, zarówno podstawa prawna decyzji, jak i jej rozstrzygniecie odpowiadające tej podstawie prawnej, nie pozostawiają wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia decyzją ostateczną. Taka decyzja korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.), co oznacza również to, że postępowanie w sprawie zakończonej takim rozstrzygnięciem ostatecznym nie może być kontynuowane dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem (w drodze jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny albo w następstwie zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego). Tymczasem organ I instancji, nie zważając na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a kierując się jedynie wywodami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium, w terminie otwartym do wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, przystąpił do kontynuacji sprawy zakończonej decyzją ostateczną i pismem z dnia [...] wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, po czym wydał w dniu [...] kolejną decyzję merytoryczną (odmawiającą udostępnienia żądanej informacji o środowisku) w tej samej przedmiotowo i podmiotowo sprawie. Takie działanie organu I instancji, naruszające art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zostało powielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które nie dostrzegło wyżej opisanej wady decyzji organu I instancji i utrzymało tę decyzję w mocy. W opisanej sytuacji procesowej Sąd był zobligowany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] z powodu wystąpienia wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a przyczyny nieważności decyzji. Jednocześnie w ocenie Sądu, zaistniała podstawa faktyczna i prawna do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w granicach tej samej sprawy administracyjnej, niezgodnej z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Stosownie bowiem do art. 135 P.p.s.a. "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia." Istota tego przepisu stanowi nie tylko wyraz realizacji zasady szybkości postępowania, ale przede wszystkim czyni zadość konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wymaga aby w demokratycznym Państwie prawa nie pozostawały w obrocie prawnym akty stosowania prawa sprzeczne z prawem. W tym przejawia się też istota sądowej kontroli, która dokonywana jest według kryterium zgodności z prawem i przy niezwiązaniu Sądu granicami skargi. Kierując się tymi zasadami Sąd doszedł do wniosku, że taka sytuacja uzasadniająca zastosowanie cytowanego przepisu wystąpiła w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji, bez zastosowania w stosunku do poprzedzającej je decyzji ostatecznej art. 135 P.p.s.a., powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym sprzecznej z prawem decyzji SKO z dnia [...] kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącej, co do której nie upłynął nawet termin do wniesienia skargi do sądu, gdy organ I instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy, po czym wydał kolejną decyzję merytoryczną. Decyzja Kolegium z dnia [...] narusza prawo ponieważ jest wewnętrznie sprzeczna. Rozstrzygniecie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. pozostaje w całkowitej sprzeczności z uzasadnieniem decyzji, w której w ogóle nie wskazano na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a Sąd takiej bezprzedmiotowości postępowania w realiach sprawy nie dostrzegł. Końcowy zaś wywód uzasadnienia tej decyzji wskazujący na to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno- technicznej niczego nie wyjaśnia. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Sprzeczność rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji oraz niejasność tego uzasadnienia, stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co stanowi, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy Prawo u postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę prawną jej uchylenia. Tak więc sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem rozpatrzenie odwołania z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i sporządzenie uzasadnienia swojej decyzji adekwatnego do wydanego rozstrzygnięcia i odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 P.p.s.a. Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w pkt II wyroku Sad orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy Prawo u postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w pkt III na podstawie art. 152 tej samej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 P.p.s.a.